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Organisation Non Gouvernementale ayant Statut spécial à l’ECOSOC aux Nations Unies, membre observateur à la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples (CADHP) de l’Union Africaine


Cérémonie de lancement d’un Livre blanc sur le Délit d’enrichissement illicite au Sénégal (Affaire Karim WADE)

Communication de Monsieur Aboubacry MBODJI, Secrétaire Général de la RADDHO, sur les « Réformes publiques et la Lutte contre la Corruption au Sénégal »

Café de Rome, Dakar : 30 Décembre 2015
Introduction
Cette Communication se fonde essentiellement sur les analyses tirées d’études et d’enquêtes, réalisées dans le cadre de la mise en œuvre de divers projets et programmes initiés par l’Etat du Sénégal, les partenaires au développement (USAID, Union Européenne, Office des Nations Unies de Lutte contre la Corruption) et les organisations non gouvernementales opérant dans les secteurs de la gouvernance politique et financière, de la démocratie et des droits humains. Elle se définit donc comme une contribution à la réflexion actuelle sur les questions relatives aux réformes publiques et à la lutte contre la corruption au Sénégal.

De 2000 (date de la première alternance politique) à 2012 (date de la deuxième alternance), l’Etat du Sénégal a entrepris une série de réformes qui s’articulent autour des axes principaux suivants :

  • « Le recentrage de l’Etat autour de ses missions régaliennes ;

  • La consolidation de l’Etat de droit ;

  • L’équilibre des pouvoirs entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire ;

  • Le renforcement de l’indépendance de la justice ;

  • L’approfondissement de la démocratie représentative et participative ;

  • Le renforcement et la protection des libertés publiques ;

  • Le renforcement de la décentralisation et de la déconcentration ;

  • La territorialisation des politiques publiques ;

  • La protection et la promotion des valeurs positives de la société sénégalaise ;

  • La promotion de la bonne gouvernance, de la transparence et de l’éthique dans la gestion des affaires publiques ainsi que la culture de l’imputabilité ;

  • La stabilité institutionnelle ».


Cette série de réformes vise à « améliorer le fonctionnement des institutions, consolider l’Etat de droit, approfondir la démocratie et moderniser le régime politique ».


  1. Evaluation de l’ampleur du phénomène de la corruption au Sénégal


De nos jours, la non-transparence dans la gestion des affaires publiques et les transactions financières, ainsi que la corruption constituent un fléau de grande ampleur au Sénégal. Ce phénomène affecte l’ensemble des secteurs de la vie nationale où les transactions quotidiennes avec les agents de la fonction publique (petite corruption) et dans le cadre de la passation d’importants marchés de l’Etat (grande corruption) conduisent à la mauvaise affectation des ressources, à l’aggravation de la pauvreté chronique et à l’accentuation de la distance entre les citoyens vis-à-vis de l’Etat.

Face à ces dérives, les partenaires au développement ont augmenté la pression pour exiger plus de transparence et la réalisation de plusieurs réformes administratives, en vue de réduire ce phénomène et de créer un environnement plus favorable à une utilisation efficace de l’aide extérieure et aux investissements locaux et étrangers. Cette pression a été amplifiée par des acteurs nationaux en faveur des réformes, parmi lesquels on note une plus grande présence de la société civile, dirigée par d’importantes organisations non-gouvernementales faisant de la « bonne gouvernance politique et financière » ainsi que des questions de transparence leur cheval de bataille.

Après l’alternance politique intervenue en 2000, le gouvernement sénégalais a connu un changement de régime ayant conduit à l’avènement au pouvoir de Me Abdoulaye Wade, soutenu par une coalition de partis de l’opposition. Dès son accession à la magistrature suprême, le Président Wade s’est ouvertement prononcé pour une économie libérale moderne qui semble s’engager dans une modernisation rapide du secteur industriel et de la bureaucratie. Ce changement de régime avait nourri l’espoir et les attentes que le Président Wade et le nouveau régime renforceraient la transparence dans les actions du gouvernement en vue d’éradiquer la corruption.

Cependant, malgré les promesses, les grandes attentes des Sénégalais n’ont pas été réalisées. De même, malgré l’élaboration de nouveaux programmes et la création de nouvelles institutions en vue de promouvoir la bonne gouvernance et combattre la corruption, notamment le Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG), la Commission de Lutte Contre la Non-transparence, la Corruption et la Concussion (CNLTCC), ces initiatives n’ont eu que très peu d’impact sur l’amélioration de la transparence et la réduction de la corruption au Sénégal.

Bien que le gouvernement ait promis de renforcer son système d’audit externe et l’Inspection Général d’Etat (IGE), et qu’il ait promulgué un nouveau Code de passation des marchés publics en remplacement du Code de 2002, l’évaluation de ces efforts révèle un bilan mitigé. Des sondages d’opinion publique ne cessent de révéler que la corruption reste une pratique majeure, bien que plusieurs indicateurs montrent qu’elle se soit légèrement réduite au fil des années. Pour de nombreux de Sénégalais, la corruption reste une pratique tolérée (presqu’une routine) de transaction.

  1. Contexte des réformes publiques initiées par l’Etat du Sénégal

L’analyse du contexte des différentes formes initiées par l’Etat du Sénégal en matière de lutte contre la corruption reste complexe. Le Sénégal est un pays où d’importants droits démocratiques ont évolué et sont exercés. Cependant, une extrême concentration de pouvoirs s’est produite au sein de l’Exécutif, incarné par le Président en exercice. Ce modèle a été instauré suite à l’alternance politique de 2000 qui tendait vers un mouvement en faveur d’un cadre institutionnel décentralisé ou pluriel.

Une analyse profonde du cadre juridique et institutionnel au Sénégal révèle que plusieurs lois ont été adoptées et que nombreuses institutions ont été créées. Cependant, un grand nombre de ces lois et d’institutions comportent des insuffisances et des limites, parce que destinées à maintenir la prédominance du pouvoir exécutif. Ce faisant, très peu des contre-pouvoirs existent face aux abus du pouvoir exécutif, et très peu de dispositions existent aussi pour permettre d’assurer l’autonomie des institutions de régulation. Par ailleurs, la forme de libéralisation que connaît l’économie sénégalaise est loin d’être celle d’une économie de marché dominée par le secteur privé.

L’Etat exerce toujours un contrôle sur une bonne partie de l’économie formelle en orientant considérablement ses opérations à travers des « agences » semi-autonomes qui constituent dans les faits une administration parallèle. La combinaison de ces événements a conduit à un environnement caractérisé par certaines formes de non-transparence et de corruption qui continuent d’être monnaie courante.

La présente Communication tente d’identifier les problématiques-clés et la vulnérabilité à la corruption dans les politiques publiques en général, mais aussi au sein des secteurs et services administratifs spécifiques et des acteurs non-étatiques, afin de fournir une vision stratégique sur le règlement de ces problèmes de gouvernance. Pour ce faire, elle formule un ensemble d’options en termes de programmes que les pouvoirs publics pourraient envisager dans l’élaboration de leur propre approche pour la réduction de la corruption au Sénégal. Elle propose également des orientations de définition des priorités quant au choix et à la combinaison de ces programmes, afin de fournir une approche stratégique cohérente susceptible d’inverser la tendance actuelle du phénomène de la corruption.

A cet effet, il y a lieu de se poser la question : « pourquoi la corruption existe-elle au Sénégal ? ».

Il existe un certain nombre de facteurs qui facilitent la non-transparence et la corruption dans la gouvernance au Sénégal. Ces facteurs sont entre autres :

  • La culture d’extériorité face à la loi et l’inapplication des lois existantes ;

  • La politisation de la bureaucratie d’Etat et son incapacité à fournir efficacement les services sociaux de base ;

  • La faiblesse des mécanismes de reddition des comptes ;

  • La transparence et l’accès aux informations gouvernementales limitées ;

  • La réticence à la décentralisation ;

  • Les compétences et capacités limitées des Organisations de la Société Civile impliquées dans les activités de lutte contre la corruption ;

  • La tolérance publique et l’acceptation généralisées de la corruption basées sur les normes culturelles et sociales et les traditions.


A la lumière de cette analyse du contexte politique, institutionnel et culturel spécifique au Sénégal, il ressort quatre (4) problèmes majeurs qui méritent d’être résolus pour une amélioration considérable de la gouvernance et une réduction des pratiques de corruption au Sénégal.

Ces problèmes sont les suivants :

  • Le modèle très centralisé (concentration des pouvoirs par la présidence) dans la prise de décision, conduisant à la faiblesse de contre-pouvoirs dans les décisions de l’exécutif ;

  • Le manque de transparence des actions gouvernementales et le manque d’autonomie des institutions de contrôle et de régulation chargées d’assurer le suivi des dépenses publiques ;

  • Le manque d’éthique professionnelle dans les prestations de services publics ;

  • L’opposition publique inadéquate et inefficace face à la corruption.


Selon une étude publiée en 2007 par l’USAID : « La corruption au sein des secteurs et fonctions gouvernementales est une question transversale ». L’étude révèle que le phénomène de la corruption touche plusieurs secteurs-clés tels que la décentralisation (les collectivités locales), le secteur privé, la justice, les ressources naturelles et les secteurs transversaux, où le gouvernement assure des tâches de contrôle des dépenses publiques et des passations de marchés, en vue de montrer les cas sérieux de vulnérabilités à la corruption afin d’envisager des possibilités de réforme.
Des options pour la réduction de la corruption au Sénégal, l’analyse du phénomène de la corruption dans les secteurs et fonctions a conduit à l’élaboration d’un ensemble d’options (des voies par lesquelles la corruption pourrait être mieux contrôlée). Chacune de ces options est liée à un ou plusieurs des problèmes fondamentaux précédemment identifiés dont on peut citer, entre autres :

  • Une opposition publique inadéquate et inefficace face à la corruption ;

  • L’élaboration d’un concept et d’une approche culturellement pertinents pour comprendre et résister à la corruption ;

  • Renforcer les capacités des organisations de la société civile à travers des études et la collecte de données présentées et discutées au cours de plusieurs fora ;

  • Associer la presse et la communauté universitaire à ces consultations, en vue de plaider pour un meilleur contrôle des dépenses publiques.




  1. Analyse des réformes publiques initiées dans le cadre de la lutte contre la corruption


Dans le cadre de la lutte contre la non-transparence, de la corruption et de la concussion, l’état du Sénégal a consenti un certain nombre d’efforts visant à améliorer le fonctionnement des institutions publiques (organes de contrôle) tels que :

  • La Cour des Comptes (CC) ;

  • L’Inspection Générale d’Etat (IGE) ;

  • L'Office National de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) ;

  • La Cellule Nationale de Traitement des Informations financières (CENTIF), etc.


Néanmoins, en dépit de l’existence d’un tel dispositif institutionnel et juridique, le combat contre la corruption au Sénégal constitue un défi majeur de la stratégie de gouvernance. Elle demeure une préoccupation constante des pouvoirs publics qui ont pris plusieurs initiatives, afin de promouvoir la transparence et la bonne gouvernance dans la gestion des affaires publiques.
Ainsi, par le biais du Programme Gouvernance et Paix (PGP) de l’Agence américaine pour le Développement international (USAID), l’Etat du Sénégal a bénéficié d’un appui technique et financier important pour renforcer ses moyens actuels de lutte contre la corruption. Dans le cadre de la mise en œuvre de cet important Programme, l’Etat du Sénégal et l’USAID ont développé une coopération dans laquelle la défunte Commission Nationale de Lutte contre la Non-transparence, la Corruption et la Concussion (CNLCC), remplacée par l’OFNAC, a joué le rôle central pour augmenter l’impact de la lutte contre la corruption.
La Stratégie du PGP de l’USAID comporte quatre volets complémentaires:

i) L’appui à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi du Plan National de Lutte contre la Corruption (PNLC) ;

ii) L’appui aux Plans stratégiques des Organes nationaux de contrôle (IGE, DREAT, CNLCC, CENTIF, etc.) et aux initiatives des organisations de la société civile (projets subventionnés) ;

iii) L’appui aux Réformes de la législation en matière de Lutte contre la corruption ;

iv) L’appui des efforts de Lutte pour la transparence dans les industries extractives.
Le Plan National de Lutte contre la Corruption (PNLC) qui en est le premier produit a été validé par les acteurs des différents secteurs et adopté par le Gouvernement. Il doit contribuer au renforcement de la lutte contre la corruption et comprend un cadre logique et un Plan d’action prioritaire couvrant cinq (5) secteurs :

  • Justice ;

  • Finance publiques et passation des marchés ;

  • Collectivités locales/Gestion des Ressources naturelles (GRN) ;

  • Santé/Education ;

  • Acteurs Non étatiques.


Par ailleurs, aux niveaux régional et international, l’Etat du Sénégal est signataire de la Convention de l’Union africaine sur la Prévention et la Lutte contre la Corruption adoptée en 2003 et a aussi ratifié la Convention des Nations Unies de Lutte contre la Corruption. Ces deux traités couvrent cinq (5) domaines principaux :

  • La prévention ;

  • l'incrimination, la détection et la répression ;

  • La coopération internationale ;

  • Le recouvrement d'avoirs ;

  • L'assistance technique et l'échange d'informations.


Etant complémentaires, les deux (2) Conventions visent à combattre une grande diversité de formes de corruption, telles que le trafic d'influence, l'abus de fonctions et différents actes de corruption dans le secteur privé. Une autre avancée majeure est l'intégration dans les chapitres des deux (2) Conventions de dispositions spécifiques relatives au recouvrement d'avoirs, avec une préoccupation majeure pour les Etats engagés dans la lute contre les crimes économiques (avoirs d'anciens dirigeants et d'autres agents publics accusés ou reconnus coupables de corruption).

Ainsi, depuis 2011, de nombreux Etats font l'objet d'examen par d'autres Etats parties aux deux (2) Conventions. Il s'agit de vérifier si les dispositions de ces Conventions sont prises en compte par les Etats signataires. A titre indicatif, le Sénégal faisait partie des Etats ayant examiné le Rwanda et l'Afrique du Sud. L'examen du Sénégal était prévu avant la fin de l’année 2012. C’est dans cette perspective que la CNLCC avait effectué, avec l’appui de l’USAID/PGP, un important travail d’évaluation des dispositions de ces Conventions régionale et internationale ayant abouti à l’élaboration de deux (2) Avant-projets de Lois de transposition dans le Droit interne conformément aux obligations de l’Etat du Sénégal.
Ces deux (2) Avant-projets de Lois figurent dans le Rapport de la CNLCC de 2010. Dans un même élan, la Banque Mondiale et l’Office des Nations Unies de Lutte contre la Corruption (ONUDC) ont mis en place un dispositif afin de permettre à des pays qui le souhaitent de les assister dans les procédures de récupération d’avoirs volés. Ce dispositif est intitulé “STAR” (Stolen Assets Recovery) qui signifie “Recouvrement des avoirs volés”.
Des réunions d'informations et d'échanges de STAR regroupant des experts et divers acteurs en provenance de plusieurs pays ont été organisées en début juin 2012 dans les locaux de la Banque Mondiale à Washington (Etats-Unis d’Amérique).

En plus de l’incrimination de la corruption, obligation est faite à tous les Etats parties aux Conventions régionales et internationales de mettre en place un organe de lutte contre la corruption et le rendre opérationnel. C’est la raison pour laquelle, il faut se féliciter de la création de l’Office National de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC), organe qui a remplacé la CNLCC dépourvue de pouvoir de saisine.
L’OFNAC devra capitaliser tout ce qui a été fait par la CNLCC depuis plus de sept (7) ans d’existence, afin de consolider les acquis dans un environnement de bonne gouvernance et de transparence plus favorable. Cependant, la lutte contre la corruption ne se réduit pas seulement à l’adoption de textes de lois ou à la création d'institutions dédiées à cet effet. Compte tenu des enjeux socio-économiques, cette lutte doit impliquer tous les segments de la société sénégalaise.
Dans cette optique, les acteurs non étatiques (syndicats, organisations de la société civile, secteur privé, médias) occupant à côté des acteurs étatiques (gouvernement, parlement, conseil économique, social et environnemental, collectivités locales) une place de choix dans la lutte contre la corruption. Ils interviennent dans la prévention, la sensibilisation, la détection et la dénonciation publique des actes de corruption.
L’ensemble des acteurs engagés dans la moralisation de la vie publique doivent se concerter afin de combattre ce fléau. Avec la mise en place de l’Observatoire des Acteurs Non Etatiques, ces derniers disposent déjà d’un mécanisme approprié pour accompagner l’Etat et les pouvoirs publics dans la lutte contre la corruption, la promotion de la transparence et de la bonne gouvernance.
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