Instruction n° 07-024 mo du 30 mars 2007








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Les pièces justificatives pour le paiement.


Décret n° 2007-450 du 25 mars 2007.

 

S’il est des textes que les comptables et les gestionnaires, sans parler des ordonnateurs, se doivent de connaître, ce sont bien ceux concernant les pièces justificatives des dépenses qui sont la base de tout mandatement.

Paru au JO du 28/03/2007, le décret n° 2007-450 du 25/03/2007 modifiant le code général des collectivités territoriales (partie réglementaire) avec en annexe la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales s’appliquant aussi aux EPLE.

L’instruction n° 07-024 MO du 30 mars 2007 relative aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local. Cette instruction explicite les modifications induites par le nouveau décret sur les pièces justificatives de dépenses ; mais elle fait aussi le point sur de nombreuses questions que se posent les ordonnateurs et les comptables, notamment au niveau du contrôle. Elle rappelle aussi les bases du contrôle de la dépense publique en s’appuyant le cas échéant sur des exemples de jurisprudence.

Principes de la liste des pièces justificatives de dépenses.
 

L’instruction du 30 mars 2007 commence par reprendre les principes fondamentaux régissant la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales : principe de neutralité, principe d’exhaustivité et caractère obligatoire.

 

Principe d’exhaustivité.

Concernant le principe d’exhaustivité, le décret du 25 mars 2007 énonce toutes les pièces servant de justifications aux dépenses que les EPLE peuvent être amenés à effectuer. Ainsi, lorsqu’une catégorie de dépense est répertoriée dans la liste, les pièces justificatives nécessaires au paiement des dépenses correspondantes y sont toutes énumérées : c’est donc le texte de référence pour savoir quoi joindre à chaque mandatement.

De manière générale, il est possible d’indiquer que les comptables doivent toujours s’assurer que leur sont produites au minimum deux catégories de justification qui peuvent être contenues dans une même pièce justificative :

  • celles fondant juridiquement la dépense (décision, convention, contrat, ordre de mission, etc.)

  • celles établissant la validité de la créance et comportant les éléments de liquidation (facture, décompte, état détaillé, etc.).

 

Caractère obligatoire.

Ensuite, la liste des pièces justificatives est obligatoire. Elle constitue donc, pour les dépenses qu’elle référence, à la fois le minimum et le maximum exigibles par le comptable. Elle est opposable aux ordonnateurs, aux comptables et aux juges des comptes.

Le corollaire de ce caractère obligatoire est que les ordonnateurs (et donc les gestionnaires) doivent produire au comptable toutes les pièces prévues par la liste des pièces justificatives. Il ne leur est donc pas possible de substituer ou de supprimer, de leur propre chef ou en application d’une délibération ou d’un contrat par exemple, des justifications particulières autres que celles définies par cette liste.

Il faut attirer l’attention des comptables sur le fait que la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par le décret. La  jurisprudence indique que la production d’un certificat administratif en substitution d’une pièce justificative s’analyse comme l’absence de production de cette dernière. Dans ce dernier cas, les comptables doivent suspendre le paiement pour absence ou insuffisance de pièces justificatives. Pour autant, rien ne s’oppose à ce que l’ordonnateur produise des pièces précisant et complétant, en tant que de besoin, celles prévues à la liste des pièces justificatives. Il convient également de faire attention à certaines natures de dépenses qui peuvent se voir re-qualifiées par le juge des comptes. A titre d'exemple, les sommes versées à des associations (FSE, AS, associations diverses) peuvent constituer, soit des subventions (nécessitant la production d'une délibération), soit des prestations de services, soit encore des cotisations).

Les comptables doivent donc exiger toutes les pièces prévues par la liste des pièces justificatives et uniquement ces pièces ; cette règle ne souffre aucune exception. De même, le juge des comptes ne peut exiger que les contrôles des comptables soient effectués à partir de pièces non énumérées par la liste du décret.

 

 

Conditions d’application du décret du 25 mars 2007.

 
Une des principales innovations du nouveau texte porte sur la justification du service fait et la certification du caractère exécutoire des pièces justificatives.

 

La justification du service fait.

Il convient de rappeler qu’à l’occasion de la publication du décret du 2 avril 2003, a été supprimée l’obligation de signature par l’ordonnateur des pièces justificatives au titre de la justification du service fait. Bien entendu, rien n’empêche le gestionnaire d’utiliser son paraphe sur les factures pour savoir si la pièce a été ou non vérifiée par ses soins ; mais le comptable ne peut l’exiger et outre son caractère fastidieux, cette pratique n’est en aucun cas une garantie du service fait ou de vérification. En tout état de cause, le comptable ne pourrait de toute façon pas argumenter sur la présence d’une signature sur une pièce litigieuse.

Donc, désormais, l’article D.1617-23 du CGCT dispose que "la signature […] du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte justification du service fait des dépenses concernées".

Il convient cependant de distinguer cette justification du service fait de la certification du service fait. En effet, dans un premier temps, le comptable doit veiller à la justification du service fait. Dans l’hypothèse où le comptable dispose d’éléments induisant un "doute sérieux sur la réalité du service fait", il doit suspendre le paiement de la dépense correspondante sur le fondement des articles 12 et 13 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Dans ce cas il revient à l’ordonnateur, soit d’apporter tout élément de nature à dissiper le doute, soit de certifier sous sa responsabilité la réalité du service fait sur le fondement de l’article 7 du décret précité.

 
Instruction N° 10-003-M9 du 29 janvier 2010.

Le principe est que le paiement intervient après service fait (article 33 du décret du 29 décembre 1962). L’ordonnateur doit donc certifier le service fait à l’attention de l’agent comptable.

1. LES DÉROGATIONS EN VERTU D’UN TEXTE RÉGLEMENTAIRE

Des textes de portée générale permettent toutefois, dans certains cas, le paiement avant service fait. Il s’agit notamment :

- du Code des marchés publics ;

- des articles L. 211-1 et suivants et des articles R. 211-1 et suivants du Code du tourisme fixant les conditions d’exercice des activités relatives à l’organisation et à la vente de voyages et de séjours ;

- du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État ;

- des articles D. 129-8 et D. 129-11 du Code du travail relatifs à l’acquisition de chèques emplois services universels.

2. LES ASSOUPLISSEMENTS AU PRINCIPE DE PAIEMENT APRÈS SERVICE FAIT

Les dépenses listées ci-après peuvent être payées avant service fait :

- locations immobilières (paiement d’avance de loyer, location de salle) ;

- fournitures d’eau, de gaz, d’électricité, (abonnements et avances sur consommations) ;

- avances sur traitement ;

- abonnements à des revues et périodiques ;

- achats d’ouvrages et de publications (instruction n° 90-122-B1-M0-M9 du 7 novembre 1990) ;

- achats de logiciels ;

- achats de chèques-vacances ;

- fournitures d'accès à internet, abonnements téléphoniques ;

- droits d'inscription à des colloques ;

- prestations de voyage ;

- fournitures auprès de certains prestataires étrangers ;

- contrats de maintenance de matériel (redevances de locations trimestrielles, semestrielles ou annuelles à terme à échoir - forfait correspondant à l’acquisition d’un droit d’usage auquel s’ajoutent des redevances à terme à échoir rémunérant la maintenance du matériel), dans la mesure où ces contrats ouvrent à l’établissement un droit à prestation de la part du cocontractant ;

- achats de tickets-route d’essence pour les véhicules de service ;

- cotisations d’assurance.
La certification du caractère exécutoire des pièces jointes.

La nouveauté du décret de 2007 est la suppression de l’obligation de signature par l'ordonnateur de chaque acte transmissible au titre de la certification du caractère exécutoire de ces pièces justificatives vis-à-vis du comptable. L’article D.1617-23 du CGCT dispose que "la signature […] du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées".

En l'espèce, il ne s'agit pas de supprimer tout contrôle du comptable sur la certification du caractère exécutoire de certaines pièces justificatives émises par l’ordonnateur. Le principe de la certification du caractère exécutoire reste inchangé, seule la forme de la certification est simplifiée. En conséquence, ce contrôle du comptable est maintenu et le comptable qui peut établir que la certification du caractère exécutoire est inexacte, doit suspendre le paiement de la dépense correspondante sur le fondement de l’article 37 du décret du 29 décembre 1962.
En définitive, l’article D. 1617-23 du CGCT confère la portée juridique suivante à la signature du bordereau de mandats par l’ordonnateur :

-  validation de tous les mandats de dépenses compris dans le bordereau ;

-  justification du service fait pour toutes les dépenses résultant de ces mêmes mandats ;

- certification du caractère exécutoire de l'ensemble des pièces justificatives jointes aux mêmes mandats.
La même mesure de simplification a été retenue pour les bordereaux de titres de recettes. Le même article D.1617-23 du CGCT précise que « la signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoire les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L.252A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4 et D. 3342-11 du code général des collectivités territoriales ».

 
Délai d'exécution de la dépense et transmission des pièces justificatives.

 
Dans le secteur public, le délai global de paiement doit être respecté. Le dépassement de ce délai de paiement ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché ou le sous-traitant, le bénéfice d’intérêts moratoires, à compter du jour suivant l’expiration du délai selon des modalités d’application fixées par le décret du 21 février 2002.
 
Les duplicatas de facture pour le mandatement et les certificats administratifs.

 
Extrait de l’instruction du 30/03/2007 :
2.2.2. La production d’une copie des pièces justificatives est admise

« Ainsi qu’il était précisé dans l'instruction codificatrice n° 03-041-M0 du 23 juillet 2003 relative à la liste des pièces justificatives des dépenses dans le secteur local, sauf dans le cas de la production d'un exemplaire unique pour le paiement suite à une cession ou à un nantissement de créances afférent à un marché public, des copies, duplicatas ou photocopies peuvent être produits au comptable. Ainsi, s'agissant de factures et mémoires, la production de factures ou mémoires justificatifs de dépenses, sous forme de photocopie, peut être acceptée. Cette simplification a été prise en compte lors de l'actualisation de la liste des pièces justificatives par le décret n° 2003-301 du 2 avril 2003 suite à la publication du décret n° 2001-899 du 1er octobre 2001 portant abrogation des dispositions réglementaires relatives à la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives » (réponse du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie à la question écrite n° 24379 du sénateur Masson, JO Sénat du 9 novembre 2006).

Ainsi, en cas de cession ou de nantissement de créances afférent à un marché public, l’original de l’exemplaire unique ou du certificat de cessibilité (article 106 du Code des marchés publics issu du décret n° 2006-975 du 1er août 2006) doit impérativement être produit au comptable public par le cessionnaire ou le titulaire du nantissement sans qu’il soit possible de lui substituer une copie. En dehors de cette dernière exception, la production des pièces justificatives peut prendre la forme de copies, duplicatas ou photocopies.

En outre, le fait que l’ordonnateur atteste le service fait et le caractère exécutoire des pièces justificatives justifie également que les pièces justificatives puissent être des copies.

De ce point de vue, il est rappelé que le décret n° 2001-899 du 1er octobre 2001 a supprimé la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives. Par voie de conséquence, l’instruction n° 02-046-B-M du 3 mai 2002 a supprimé cette certification conforme de documents par les ordonnateurs. Le décret n° 2003-301 du 2 avril 2003 a confirmé cette mesure pour les pièces justificatives des dépenses des collectivités et établissements publics locaux.
Mais le paiement sur facture originale reste la règle et le comptable doit s’assurer qu’il n’y aura pas double paiement : en faisant des recherches sur les paiements passés et en se gardant d’un double paiement futur.

Certificats administratifs et dépenses.

 
Il faut attirer l’attention des comptables sur le fait que la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par le décret. La  jurisprudence indique que la production d’un certificat administratif en substitution d’une pièce justificative s’analyse comme l’absence de production de cette dernière. Dans ce dernier cas, les comptables doivent suspendre le paiement pour absence ou insuffisance de pièces justificatives. Toutefois, la production de certificats administratifs est admise dans les cas où ceux-ci sont prévus, de manière explicite, par la liste des pièces justificatives. De la même manière, le certificat administratif ne peut être utilisé pour compléter ou préciser les énonciations de pièces produites telles qu’elles sont réglementées par la liste. En effet, il est rappelé que la validité (ou la valeur probante) des pièces justificatives est conditionnée par des critères très précis de forme et de contenu. Lorsque ces pièces ne répondent pas à cette exigence, l’ordonnateur doit les rectifier ou les compléter. Pour autant, rien ne s’oppose à ce que l’ordonnateur produise des pièces précisant et complétant, en tant que de besoin, celles prévues à la liste des pièces justificatives. Toutefois, au cas où, par exemple, l’imprécision rencontrée le serait dans le cadre d’un contrat, il serait nécessaire que la clarification intervienne non par simple délibération mais par un avenant à ce contrat matérialisant l’accord des parties.

 
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