Loi de modernisation de la justice du xxie siècle








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Décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016

Loi de modernisation de la justice du XXIe siècle

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa de la Constitution, de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle sous le n° 2016-739 DC, le 17 octobre 2016, par MM. Christian JACOB, Élie ABOUD, Olivier AUDIBERT-TROIN, Patrick BALKANY, Jean-Pierre BARBIER, Jacques-Alain BÉNISTI, Sylvain BERRIOS, Mmes Valérie BOYER, Marine BRENIER, MM. Philippe BRIAND, Guillaume CHEVROLLIER, Dino CINIERI, Éric CIOTTI, Jean-Michel COUVE, Bernard DEBRÉ, Patrick DEVEDJIAN, Jean-Pierre DOOR, David DOUILLET, Mme Virginie DUBY-MULLER, MM. Daniel FASQUELLE, Georges FENECH, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FOULON, Marc FRANCINA, Yves FROMION, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Guy GEOFFROY, Alain GEST, Philippe GOSSELIN, Philippe GOUJON, Mme Arlette GROSSKOST, MM. Serge GROUARD, Jean-Claude GUIBAL, Jean-Jacques GUILLET, Michel HEINRICH, Michel HERBILLON, Patrick HETZEL, Philippe HOUILLON, Sébastien HUYGHE, Jacques KOSSOWSKI, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, M. Guillaume LARRIVÉ, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Vincent LEDOUX, Pierre LELLOUCHE, Céleste LETT, Lionnel LUCA, Olivier MARLEIX, Patrice

MARTIN-LALANDE, Jean-Claude MATHIS, Gérard MENUEL, Damien MESLOT, Jean-Claude MIGNON, Pierre MOREL-À-L'HUISSIER, Mmes Dominique NACHURY, Stéphanie PERNOD-BEAUDON, M. Bernard PERRUT, Mme Josette PONS, MM. Frédéric REISS, Franck RIESTER, Martial SADDIER, Paul SALEN, François SCELLIER, André SCHNEIDER, Fernand SIRÉ, Michel SORDI, Éric STRAUMANN, Michel TERROT, Jean-Marie TÉTART, Arnaud VIALA et Philippe VITEL députés.
Il a également été saisi le 17 octobre 2016, par MM. Bruno RETAILLEAU, Pascal ALLIZARD, Gérard BAILLY, Philippe BAS, Christophe BÉCHU, Jérôme BIGNON, François BONHOMME, Gilbert BOUCHET, François-Noël BUFFET, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Claude CARLE, Mme Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Patrick CHAIZE, Pierre CHARON, Daniel CHASSEING, Alain CHATILLON, Gérard CORNU, Philippe DALLIER, René DANESI, Mathieu DARNAUD, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, M. Francis DELATTRE, Mmes Catherine DEROCHE, Jacky DEROMEDI, Chantal DESEYNE, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, M. Alain DUFAUT, Mme Nicole DURANTON, M. Louis DUVERNOIS, Mme Dominique

ESTROSI-SASSONE, MM. Michel FORISSIER, Christophe FRASSA, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Jacques GENEST, Bruno GILLES, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC,

Jean-Pierre GRAND, Daniel GREMILLET, Jacques GROSPERRIN, Mme Pascale GRUNY, MM. Charles GUENÉ, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Benoît HURÉ, Jean-François HUSSON, Alain JOYANDET, Mme Christiane KAMERMANN, MM. Guy-Dominique KENNEL, Marc LAMÉNIE, Mme Élisabeth LAMURE, MM. Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean-Baptiste LEMOYNE, Philippe LEROY, Mme Vivette LOPEZ, MM. Michel MAGRAS, Claude MALHURET, Didier MANDELLI, Alain MARC, Jean-François MAYET, Mmes Colette MÉLOT, Marie MERCIER, Brigitte MICOULEAU, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Mme Patricia MORHET-RICHAUD, MM. Philippe MOUILLER, Louis NÈGRE, Louis-Jean de NICOLA?, Claude NOUGEIN, Jean-Jacques PANUNZI, Jackie
PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Michel RAISON, Jean-François RAPIN, Bernard SAUGEY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Abdourahamane SOILIHI, André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLÉ, MM. Michel VASPART, Alain VASSELLE, Hilarion VENDEGOU et Jean-Pierre VOGEL sénateurs.

Au vu des textes et pièces suivants :

- la Constitution ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;

- le règlement (UE) n° 2015/848 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relatif aux procédures d'insolvabilité ;

- la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 ;
- le code civil ;

- le code de la consommation ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des impôts ;

- le code de justice administrative ;

- le code pénal ;

- le code des procédures civiles d'exécution ;

- le code de procédure pénale ;

- le code de la route ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 75-618 du 11 juillet 1975 relative au recouvrement public des pensions alimentaires ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;

- l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte ;

- la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles ;

- la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale ;

- les observations du Gouvernement, enregistrées le 7 novembre 2016 ; Et après avoir entendu le rapporteur ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :

1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de modernisation de la justice du

XXIe siècle. Les députés et les sénateurs requérants contestent la procédure d'adoption de la loi ainsi que ses articles

50, 56, 62, 63 et 109. Les députés requérants contestent également son article 48, certaines dispositions de son article

57 et ses articles 93 et 110. Les sénateurs requérants contestent également certaines dispositions de ses articles 3 et 5, son article 6, certaines dispositions de ses articles 7, 51 et 58 et son article 89.

- Sur la procédure d'adoption de l'ensemble de la loi :

2. Les sénateurs requérants contestent le bien-fondé de l'utilisation de la procédure accélérée, engagée le 31 juillet

2015, alors que l'examen du projet de loi en première lecture par l'Assemblée nationale n'a débuté que six mois après son adoption par le Sénat le 5 novembre 2015. Ils critiquent également l'introduction à l'Assemblée nationale de nombreuses dispositions nouvelles par voie d'amendement du Gouvernement, permettant à ce dernier de contourner les exigences d'une étude d'impact, d'un examen par le Conseil d'État et d'une délibération en conseil des ministres. Il

en résulterait « un usage dénaturé » du droit d'amendement du Gouvernement et une atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, ainsi qu'à « l'équilibre de la navette parlementaire tel qu'il résulte de l'article 45 de la Constitution ».

3. Les députés requérants contestent, eux aussi, l'introduction de nombreuses dispositions nouvelles par amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, ainsi qu'un « usage détourné » de la procédure accélérée. Première assemblée saisie, le Sénat aurait été privé de la possibilité de délibérer sur des dispositions substantielles introduites à l'Assemblée nationale, du fait de la convocation d'une commission mixte paritaire à l'issue de la première lecture. Les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient ainsi été méconnues.

. En ce qui concerne le droit d'amendement du Gouvernement :

4. Il résulte de la combinaison de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et sous réserve du respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité, notamment par la nécessité, pour un amendement, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.

5. D'une part, ni ces dispositions constitutionnelles ni aucune autre ne font obstacle à ce que des amendements puissent, comme en l'espèce, être déposés devant la seconde assemblée saisie, y compris immédiatement avant la réunion de la commission mixte paritaire, dès lors qu'ils respectent les règles de recevabilité mentionnées ci-dessus. Par ailleurs, les dispositions nouvelles introduites à l'Assemblée nationale par voie d'amendement du Gouvernement n'ont, ni en raison de leur nombre, ni en raison de leur objet, porté atteinte au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

6. D'autre part, l'article 39 de la Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus n'imposent la présentation d'une étude d'impact, la consultation du Conseil d'État et une délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi avant leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie et non pour les amendements. Par conséquent, est inopérant le grief selon lequel le Gouvernement aurait contourné ces exigences procédurales en exerçant le droit d'amendement qu'il tient du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.

. En ce qui concerne la procédure accélérée :

7. Selon le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ». Ces dispositions permettent au Gouvernement, postérieurement au dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi, de faire part à tout moment de sa décision d'engager la procédure accélérée, dès lors que les Conférences des présidents des deux assemblées sont en mesure, avant le début de l'examen du texte en première lecture, de s'y opposer conjointement.

8. En l'espèce, la procédure accélérée a été régulièrement engagée et n'a pas eu pour effet de priver les sénateurs de leurs prérogatives, dès lors qu'ils ont pu, après l'échec de la commission mixte paritaire, délibérer et exercer leur droit d'amendement en nouvelle lecture. Ni le droit d'amendement, ni l'article 45 de la Constitution n'ont ainsi été méconnus. L'engagement de la procédure accélérée n'a pas eu non plus pour effet de porter atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

9. Il résulte de ce qui précède qu'en dépit du cumul de l'engagement de la procédure accélérée et de l'introduction de nombreuses dispositions par voie d'amendement, la loi déférée n'a pas, en l'espèce, été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution.

- Sur certaines dispositions de l'article 3 :

10. Le paragraphe I de l'article 3 de la loi déférée prévoit que les huissiers de justice, les notaires, les

commissaires-priseurs judiciaires, les avocats, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les commissaires
aux comptes et les experts-comptables proposent à leur clientèle une « relation numérique dans un format garantissant l'interopérabilité de l'ensemble des échanges ». Le paragraphe II de ce même article prévoit que les professions mentionnées au paragraphe I rendent librement accessibles certaines de leurs données afin de garantir cette interopérabilité. Le paragraphe IV de ce même article dispose que les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires proposent également une « relation numérique » du même type aux « personnes intéressées ».

11. Les sénateurs requérants soutiennent que les paragraphes I, II et IV de l'article 3 méconnaissent le principe de « clarté de la loi » et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi dans la mesure où ne sont définis ni la notion de « relation numérique » ni les destinataires des données rendues accessibles. Ces paragraphes seraient, pour les mêmes motifs, également entachés d'incompétence négative.

12. L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. Il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre

le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi.

13. D'une part, la notion de « relation numérique » est claire. Elle recouvre la communication et l'échange d'informations et de documents par voie électronique. D'autre part, les dispositions contestées sont suffisamment précises dès lors que toute personne aura accès aux données figurant dans les annuaires et tables nationales des professions mentionnées au paragraphe I.

14. Les paragraphes I, II et IV de l'article 3 ne sont donc ni inintelligibles ni entachés d'incompétence négative. Ces dispositions, qui ne sont contraires à aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.

- Sur certaines dispositions de l'article 5 :

15. Le paragraphe IV de l'article 5 permet, à titre expérimental pour une durée de quatre ans, de soumettre à une médiation préalable obligatoire la recevabilité des recours contentieux exercés par certains agents publics à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle et la recevabilité de certaines requêtes relatives à des prestations, allocations ou droits, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.
16. Les sénateurs requérants soutiennent que ce paragraphe méconnaît le principe de « clarté de la loi » et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi en raison de l'absence de précision quant aux personnes chargées d'effectuer la médiation préalable. En confiant au pouvoir réglementaire la fixation des conditions de l'expérimentation et en ne prévoyant pas les modalités d'évaluation de celle-ci, ce paragraphe méconnaîtrait également l'article 37-1 de la Constitution.

17. Si, sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, le Parlement peut autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d'égalité devant la loi, il doit en définir de façon suffisamment précise l'objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle.

18. En premier lieu, les dispositions contestées prévoient que l'expérimentation ne pourra porter que, d'une part, sur des recours formés par des agents de la fonction publique soumis aux dispositions de la loi du 13 juillet 1983 mentionnée ci-dessus et portant sur des actes relatifs à leur situation personnelle et, d'autre part, sur des requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi. Le législateur, qui n'était pas tenu de préciser les personnes ou autorités chargées de la médiation, a ainsi suffisamment défini l'objet de l'expérimentation qu'il a instituée.
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