II/ De l’assistance à la sécurité sociale








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CONCEPT ET HISTORIQUE DE LA PROTECTION SOCIALE
I/ Le concept de sécurité sociale


  • Définition de la sécurité sociale


La sécurité sociale est une expression qui apparaît pour la première fois dans un texte juridique en 1935 avec le vote du Social Security Act sous la présidence de Roosevelt.
S’il n’existe pas une définition universelle, l’idée est reprise dans plusieurs textes de portée internationale, dont :

  • La convention 102 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT)

  • La Charte de l’organisation des Nations Unies en 1945 et la déclaration universelle des droits de l’homme en 1948 : « toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ».


En conséquence, la Sécurité sociale est une notion relativement récente. Son histoire s’inscrit dans le prolongement d’autres formes de protection sociale comme l’assistance, devenue aujourd’hui l’aide sociale, et la mutualité.
Gilles Huteau en donne la définition suivante :
La sécurité sociale est une institution ou un ensemble d’institutions qui ont pour fonction de garantir collectivement les individus de toutes conditions pécuniaires, contre un certain nombre de risques de l’existence susceptibles de porter atteinte à leur sécurité économique et auxquels la société attache une attention particulière. Ces risques sont dits sociaux parce qu’ils sont mutualisé par la sécurité sociale au moyen de techniques particulières destinées à promouvoir la solidarité et la redistribution des revenus.


  • Protection sociale et sécurité sociale


Si les notions de « protection sociale « et sécurité sociale » peuvent être assimilées, elles se distinguent dans la mesure où leur traduction au plan juridique est très différente d’un pays à l’autre.
Pourtant inclus dans le champ d’application de la convention102 de l’OIT et dans le règlement CEE N°1408/71, l’indemnisation du chômage n’entre pas dans la conception de la sécurité sociale française.
La protection sociale inclut les risques couverts par la sécurité sociale mais aussi le chômage, l’insertion et la réinsertion professionnelle, le logement, la pauvreté et l’exclusion sociale.


  • Droit et sécurité sociale


Initialement rattaché au droit du travail, le droit de la sécurité sociale s’en est détaché du fait de son extension aux non salariés.
Le droit de la sécurité sociale est aujourd’hui une branche autonome du droit et, parfois, évolue vers le droit public, du fait de la mission de service public reconnue aux organismes.
Par ailleurs, il est devenu difficile de différencier le droit de la sécurité sociale et celui de l’aide sociale tant les prestations récentes (AAH, RMI, CMU) ont bousculé les champs d’intervention.


II/ De l’assistance à la sécurité sociale



L’idée de protection sociale correspond à l’un des besoins les plus ancrés chez l’homme : le besoin de sécurité. Elle se concrétise tout d’abord au moyen de l’assistance, elle-même dérivée de la charité religieuse, qui en constitue la forme prédominante jusqu’à la révolution française.

Vers 1880 se met en place une véritable assistance publique obligatoire qui relève des collectivités publiques. Elle est subsidiaire.
Mais à cette époque, l’expansion du prolétariat remet en cause l’assistance qui se révèle mal adaptée au monde salarié. Une autre conception de la protection sociale apparaît, destinée à privilégier la réparation des risques sociaux, plutôt que la couverture des besoins des indigents.
C’est donc seulement à la fin du XIXème siècle, qu’apparaissent en France, comme dans les autres pays industrialisés d’Europe, les premières grandes lois de sécurité sociale.

III/ Les premières législations de sécurité sociale




XIXème

Assurances sociales

Bismarck fait adopter les premières législations d’assurances sociales : en 1883, pour l’assurance maladie, en 1884 pour les AT puis en 1889 pour l’assurance vieillesse et invalidité.

Accidents du travail


Fin du XIXème, l’expansion du machinisme fait progresser le nombre d’A.T.

Dans un premier temps, le salarié doit faire la preuve de la responsabilité de l’employeur, d’où très peu de cas indemnisés.

Loi du 9 avril 1898 : Responsabilité fondée sur le risque professionnel. Compromis basé sur la responsabilité pécuniaire systématique de l’employeur mais indemnisation forfaitaire et partielle limitée aux salariés de l’industrie.

Pour se garantir financièrement, de nombreuses entreprises s’assurent spontanément auprès de compagnies privées.

Une loi de 1899 étend la réparation des AT aux accidents causés par l’utilisation d’engins agricoles à moteur.

Famille

La première initiative d’un sursalaire pour charge de famille émane, curieusement en France, du patronat en 1884.

Cette pratique reste dans un premier temps circonscrite à un petit nombre d’employeurs.


XXème

Assurances sociales

En 1911, la Grande Bretagne instaure, avec le National Insurance Act, une assurance maladie-invalidité et une assurance chômage.
Au début du XXème siècle, la France accuse un retard dans le domaine des assurances sociales vis à vis d’autres grands pays d’Europe. A l’issue de la première guerre mondiale, le retour à la France de l’Alsace-Lorraine incite les pouvoirs publics à mettre en chantier dès 1920 un projet d’assurances sociales.
Loi du 5 avril 1928 : Applicable à l’ensemble des salariés, elle retient le principe de la capitalisation pour l’assurance vieillesse et organise le service d’une rente après 30 années de cotisations. Pour l’assurance maladie, l’inspiration du modèle allemand est forte avec fixation d’honoraires opposables aux médecins.

Cette loi provoque de vives réactions dans divers milieux (patronat, syndicats, monde agricole, ressortissants de régimes spéciaux). La plus violente émane du corps médical et débouche, en 1928, sur la création de leur première grande organisation syndicale : la CSMF.
Loi du 30 avril 1930 : Création d’assurances sociales limitées aux salariés de l’industrie et du commerce dont le salaire est inférieur à un plafond, ce qui écarte les cadres. Les salariés agricoles sont couverts par un régime distinct à cotisations réduites et les régimes spéciaux sont préservés. Cette loi ne porte plus atteinte aux principes de la médecine libérale, adoptés dans la Charte médicale de 1927.

Elle prévoit le versement de prestations en nature, en espèces : IJ, pensions d’invalidité, capital décès. Elle est financée par des cotisations employeur, salarié et une subvention d’Etat.

Les assurés choisissent librement leur organisme d’affiliation : caisses mutualistes, familiales, professionnelles, syndicales ou religieuses.

Les pouvoirs publics instaurent, dans chaque département, une caisse privée, chargée de regrouper les assurés n’ayant exprimé aucun choix. Elles sont gérées par des CA à parité employeurs/salariés. Cette loi est complétée, notamment par la loi du 14 mars 1941, qui institue l’allocation aux vieux travailleurs salariés





XXème

Accidents du travail


Loi du 31 mars 1905 : Les employeurs sont obligés de s’assurer contre le risque AT.
Loi de 1906 : réparation des AT étendue aux salariés de toutes les exploitations commerciales.
Loi du 25 octobre 1919 : couverture du risque Maladies Professionnelles.
En 1926, extension de la couverture AT à l’ensemble des activités agricoles.
Décret-loi du 1er juillet 1938 : extension de la couverture AT à l’ensemble des personnes liées par un contrat de travail.



Famille

Au lendemain de la première guerre mondiale, les exemples de sursalaires familiaux se multiplient, d’autant que l’Etat s’engage sur cette voie en 1917 avec la généralisation de suppléments familiaux à tous les fonctionnaires.
L’instauration de sur-salaires rencontre l’hostilité de la CGT et de la CGTU qui pensent que le patronat trouve ainsi le moyen d’éviter une revalorisation générale des salaires et d’opposer les salariés entre eux. Elles revendiquent un système d’allocations familiales indépendant de l’activité professionnelle.
La crainte de créer des inégalités économiques entre les entreprises incite les employeurs à créer des caisses de compensation pour recouvrer les cotisations et servir les allocations.
Confronté, depuis 1921, à une baisse constante de la natalité, le gouvernement décide de généraliser les allocations familiales.

La loi du 11 mars 1932 oblige tous les employeurs de l’industrie et du commerce à s’affilier à des caisses de compensation agréées par l’Etat. Cependant, cette loi est appliquée inégalement, les salariés des petites entreprises en sont souvent exclus.
La dégradation constante de la démographie française va conduire à utiliser les prestations familiales comme outil d’une véritable politique nataliste. Ainsi, le bénéfice de la loi du 11 mars 1932 est étendu aux salariés agricoles en 1937, aux exploitants et aux artisans ruraux en 1938.
Le décret-loi du 29 juillet 1939, dit code de la famille généralise les allocations familiales en les étendant à l’ensemble de la population active salariée ou non. Elles peuvent être versées à des personnes en période d’inactivité forcée (chômage). Ce dispositif ne pourra entrer en vigueur du fait de la survenance de la deuxième guerre mondiale.


Vieillesse

Loi du 5 avril 1910 : Institution d’un régime d’assurance vieillesse obligatoire pour les ouvriers de l’industrie et de l’agriculture, basé sur la capitalisation et financé par une double cotisation employeur-salarié. L’Etat y verse également une subvention. Un organisme de gestion spécifique est créé.

Ces retraites « ouvrières et paysannes » seront un échec : Une jurisprudence de la cour de cassation leur reconnaît un caractère facultatif.

La modicité des prestations servies, même si les cotisations sont faibles, rend le système peu attractif et l’inflation monétaire qui sévit au lendemain de la première guerre mondiale frappe durement l‘économie constituée.

IV/ Historique de la protection sociale en France





  • Les influences de l’Allemagne et de l’Angleterre



Le rapport Beveridge



Remis au gouvernement Churchill en 1942, le rapport Beveridge prône l‘élimination de la pauvreté en garantissant à chaque individu les moyens de son existence. Il est fortement empreint de l’analyse économique Keynésienne selon laquelle les mesures de sécurité sociale s’inscrivent dans le cadre plus général d’une politique économique dont elles constituent un instrument.

Le plan Beveridge généralise les assurances sociales à l’ensemble de la population, prévoit une gestion centralisée et un financement par l’impôt. Comme il s’agit d’une prestation commune, elle reste basse.

Ce système a été adopté par les pays scandinaves, le Danemark, l’Irlande et l’Europe du Sud pour la santé.

Le système de Bismark



La réforme du chancelier Bismark date du XIX ème siècle et repose sur un système de cotisations proportionnelles au salaire, un droit conditionné par le versement des cotisations, une obligation d’affiliation et un régime géré de façon paritaire (employeurs-salariés ) par des organismes autonomes.

Ce système a inspiré le Luxembourg, les Pays-Bas, la Belgique et l’Autriche.


  • Le système de sécurité sociale français


Chargé, dès 1944 par le gouvernement provisoire de la France, d’élaborer un plan de sécurité sociale, Pierre Laroque remet son projet en juin 1945. Il résulte d’un compromis entre le principe d’universalité du système anglais et le principe d’assurances sociales de Bismark.
L’ordonnance du 4 octobre 1945 affirme trois principes fondamentaux :

  • L’unité : les risques sont gérés sous un régime unique : le régime général

  • L’universalité : toute la population doit être couverte à terme contre tous les risques

  • La démocratie sociale : la gestion des organismes est confiée aux partenaires sociaux.



L’unité



L’objectif d’unité de la couverture a été abandonné, en maintenant le régime agricole à la mise en place du système et les régimes spéciaux par l’ordonnance de 1946.

L’abandon du principe est dû en grande partie aux résistances corporatistes à l’encontre du régime général.
La réforme Jeanneney en 1967, en séparant les branches pour responsabiliser les gestionnaires, a confirmé le renoncement à l’unité.
En conséquence, le système s’est construit par stratifications. Il existe aujourd’hui une multitude de régimes dotés de leurs propres taux, leurs propres prestations et leurs propres structures, même si l’évolution est au rapprochement.
A défaut d’unité, la consolidation du système a été réalisée en utilisant des mécanismes d’harmonisation et de compensation.

L’universalité s’est traduite par un mouvement de généralisation





  • Prestations familiales : Le code de la famille de 1939 a facilité la généralisation dès la loi du 22/08/1946 sauf pour les régimes spéciaux et le régime agricole.

Mais, c’est la loi du 04/07/1975, prenant effet au 01/01/1978, qui permet d’ouvrir un droit aux prestations familiales à toute la population, sans condition d’activité.


  • Assurance vieillesse : La généralisation a été rapide par la création en 1956 du Fonds National de Solidarité (FNS) qui permet l’attribution d’un minimum vieillesse à toute personne de plus de 65 ans, sans contrepartie de cotisation.




  • Assurance maladie : La généralisation s’est effectuée progressivement par une extension des prestations et des populations couvertes.

Elle est consacrée par la loi 27/07/1999 qui crée la Couverture Maladie Universelle mise en place au 01/01/2000. Toutefois, elle n’est atteinte qu’en maintenant l’Aide Médicale Etat (AME) pour les étrangers en situation irrégulière.
La généralisation de la sécurité sociale a été réalisée en mêlant 2 logiques distinctes :


  • Assurantielle : propre à la solidarité professionnelle

  • Assistantielle : propre à la solidarité nationale.


Voir tableau extrait du livre de Bruno Palier : « Gouverner la sécurité sociale »

La démocratie sociale



Les crises financières ont provoqué un interventionnisme grandissant de l’Etat dans la gestion du régime général, interventionnisme qui s’est apparenté à un pouvoir de co-gestion.
En confiant l’équilibre financier du régime général au Parlement, la loi constitutionnelle du 22/02/1996 a substitué la démocratie politique à la démocratie sociale.
Toutefois, si la démocratie sociale est altérée dans le régime général, elle fonctionne toujours dans d’autres régimes comme le régime agricole.


  • En dehors de la sécurité sociale



La protection sociale conventionnelle



Elle s’est développée à l’initiative des partenaires sociaux dans des domaines insuffisamment ou non couverts par la sécurité sociale :

  • Création des régimes de retraites complémentaires obligatoires : AGIRC en 1947 et ARRCO en 1961

  • Accord interprofessionnel créant l’assurance chômage au 31/12/1958 gérée par l’UNEDIC et les ASSEDIC



La protection sociale complémentaire facultative



Le montant des prestations versées par les régimes obligatoires (présence d’un ticket modérateur, prestations non remboursées, forfait journalier, dépassement d’honoraires…) a ouvert la voie à un étage complémentaire de la protection sociale :

  • La protection complémentaire facultative gérée par les mutuelles, institutions de prévoyance et sociétés mutuelles d’assurance



Les dispositifs d’assistance



La création de la sécurité sociale en 1945 n’a pas fait disparaître l’assistance.
Dès le 29/11/1953, une loi reconnaît l’aide sociale et depuis 1982, elle est décentralisée au niveau du département.
L’assistance repose sur 3 principes :

  • Subsidiaire : prise en compte de tous les revenus et du patrimoine

  • Alimentaire : application de l’obligation alimentaire

  • Récupérable : récupération des sommes versées sur les successions ou si la situation du bénéficiaire change


Sur ces principes et sur celui de solidarité nationale, lorsque les assurances sociales ne répondent plus aux besoins, il a été créé en 1956 le minimum vieillesse, en 1975 l’allocation Adulte Handicapé (AAH), en 1976 l’Allocation parent isolé (API), en 1988 le Revenu Minimum d’Insertion (RMI)…

CONCLUSION
La sécurité sociale a été créée en 1945 en s’appuyant sur les expériences des assurances sociales du début du siècle dont la mutualité et dans un contexte spécifique dû à la seconde guerre mondiale.
Comme dans d’autres pays, ce sont ces éléments historiques qui expliquent les caractéristiques du système de sécurité sociale français fondé sur l’assurance et la solidarité.
CHRONOLOGIE DE L’EXPANSION DU SYSTEME FRANCAIS

Extrait du livre de Bruno PALIER : « Gouverner la sécurité sociale »
1 - La mise en place du régime général


  • 4 octobre 1945 : première ordonnance portant création de la Sécurité Sociale

  • 19 octobre 1945 : ordonnances intégrant les assurances sociales au sein du régime général, instauration du ticket modérateur, des tarifs opposables et du délai de carence

  • 22 mai 1946 : loi de généralisation du principe des assurances sociales, sous réserve de l’accord des professions concernées

  • 8 juin 1946 : décret énumérant les régimes spéciaux dont l’autonomie est maintenue

  • 22 août 1946 : loi de généralisation des prestations familiales

  • 13 septembre 1946 : loi posant l’obligation de l’assurance vieillesse à compter du 1er janvier 1947 (abrogée le 8 juillet 1947)

  • 7 octobre 1946 : loi créant les caisses régionales d’assurance vieillesse des travailleurs salariés

  • 22 octobre 1946 : loi créant un contentieux spécifique pour la sécurité sociale

  • 30 octobre 1946 : une loi prévoit le rattachement de la réparation des accidents du travail au régime général ; une autre loi prévoit l’élection des conseils d’administration des caisses de sécurité sociale (contrairement à ce qui était prévue dans les ordonnances de 1945)



2 - L’extension dans la diversité de la sécurité sociale à toute la population active


  • 14 mars 1947 : convention collective interprofessionnelle instituant le régime de retraite complémentaire des cadres (AGIRC)

  • 9 avril 1947 : loi étendant la sécurité sociale aux fonctionnaires

  • 17 janvier 1948 : loi instaurant trois régimes d’assurance vieillesse des professions non salariées, non agricoles (décret du 19 juillet 1948 pour les artisans, décrets du 19 novembre 1948 pour les professions industrielles et commerciales, décret du 19 juillet 1948 pour les professions libérales)

  • 20 septembre 1948 : loi qui étend le régime général aux étudiants

  • 21 juillet 1949 : loi qui étend le régime général aux écrivains non salariés

  • 3 octobre 1949 : décret qui étend le régime général aux militaires de carrière

  • 10 juillet 1952 : loi créant un régime d’assurance vieillesse obligatoire des exploitants agricoles, géré par la mutualité sociale agricole

  • 29 novembre 1953 : loi sur « l’aide sociale »

  • 26 août 1954 : loi qui étend le régime général aux veuves et aux orphelins de guerre

  • 30 juin 1956 : création du minimum vieillesse (et de la vignette automobile pour financer le fonds national de solidarité)

  • 30 décembre 1958 : ordonnance organisant la réforme hospitalière

  • 31 décembre 1958 : convention nationale interprofessionnelle créant une assurance chômage gérée par les partenaires sociaux et financée par des cotisations sociales (UNEDIC)

  • 7 janvier 1959 : ordonnance rendant obligatoire l’adhésion et la cotisation à l’UNEDIC

  • 25 janvier 1961 : loi créant un régime d’assurance maladie obligatoire des exploitants agricoles (AMEXA), avec libre choix de l’assureur

  • 8 décembre 1961 : convention collective interprofessionnelle créant l’Association des régimes de retraite complémentaire des non-cadres (ARRCO)

  • 12 juillet 1966 : loi créant un régime autonome d’assurance maladie-maternité pour les non-salariés non agricoles, géré par la caisse nationale d’assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés, non agricoles (CANAM)

  • 22 décembre 1966 : loi créant un régime complémentaire obligatoire des exploitant agricoles contre les accidents du travail, maladies professionnelles et accidents de la vie privée, avec libre choix de l’assureur

  • 21 août 1967 : ordonnances créant une caisse pour chaque grand risque (vieillesse, maladie, famille) plus une branche recouvrement, imposant une gestion séparée et équilibrée de chaque branche et une représentation paritaire des salariés et des employeurs au sein de chaque conseil d’administration des caisses



3 - L’harmonisation de la sécurité sociale et la création de nouvelles prestations


  • 23 décembre 1970 : création de l’allocation orphelin

  • 3 janvier 1971 : loi portant diverses dispositions en vue d’améliorer la situation des familles qui met l’allocation de salaire unique et celle de mère au foyer sous condition de ressources

  • 16 juillet 1971 : loi créant l’allocation de logement à caractère social

  • 31 décembre 1971 : loi (Boulin) « portant amélioration des pensions de vieillesse du régime général de sécurité sociale et du régime des travailleurs salariés agricoles » ; les pensions de retraites du régime général sont portées à 50% des dix meilleures années pour 37,5 années de cotisations

  • 3 janvier 1972 : loi créant l’allocation pour frais de garde des enfants

  • 3 juillet 1972 : loi alignant l’assurance vieillesse des industriels, commerçants et artisans sur le régime général

  • 25 octobre 1972 : loi institutionnalisant la protection des salariés agricoles contre les accidents du travail

  • 29 décembre 1972 : loi de généralisation de la retraite complémentaire qui rend obligatoire l’affiliation à un régime de retraite complémentaire pour tout salariés de l’industrie et du commerce

  • 13 juillet 1973 : loi créant des allocations pour handicapés (enfants et adultes)

  • 27 décembre 1973 : loi d’harmonisation progressive des régimes des artisans et commerçants avec le régime général

  • 16 juillet 1974 : loi de finances rectificative créant notamment l’allocation de rentrée scolaire

  • 24 décembre 1974 : loi-cadre sur la généralisation et l’harmonisation : « un système de protection sociale commun à tous les français sera institué au plus tard le 1er janvier 1978 dans les trois branches : assurances maladie-maternité, vieillesse, prestations familiales » (art. premier) ; loi qui instaure une compensation démographique entre les caisses

  • 30 juin 1975 : loi rattachant les isolés (jeunes à la recherche d’un premier emploi, au service national, etc…) au régime général ; loi d’orientation sur les adultes handicapés créant l’allocation adulte handicapé

  • 4 juillet 1975 : loi de généralisation à l’ensemble de la population active de l’assurance vieillesse obligatoire, loi qui prévoit la suppression de la condition d’activité professionnelle pour l’octroi des prestations familiales au 1er janvier 1978

  • 9 juillet 1976 : loi créant l’allocation de parent isolé

  • 2 janvier 1978 : loi de généralisation de la sécurité sociale, soit par affiliation à un régime obligatoire, soit par une assurance personnelle pour couvrir les cas non encore pris en compte ; loi créant un régime particulier pour les ministres du culte et les membres des congrégations religieuses



- / - Clarisse Petitjean

clarisse.petitjean@cpam-angouleme.cnamts.fr

Fiche établie le 02/05/2008

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