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La Constitution de 1958 a quarante ans



Question n° 15 : La place des collectivités locales dans la Constitution de 1958

Auteur : Loïc PHILIP



LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Selon l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales de la République sont constituées par les communes, les départements et les territoires d'outre-mer. Mais le même article précise aussi que toute autre collectivité territoriale peut être créée par la loi. Cela a été le cas pour les régions en 1972, pour les multiples regroupements de communes ainsi que pour les collectivités à statut particulier. Ceci explique que les catégories de collectivités territoriales soient, en définitive, assez nombreuses.

A partir du début des années 1980 a été engagée la réforme de la décentralisation.

Le texte le plus important à cet égard concerne l'organisation de l'administration locale française. C'est la loi du 2 mars 1982, laquelle a unifié le régime des collectivités locales et supprimé le contrôle administratif du représentant de l'État (système dit de la tutelle), pour le remplacer par un contrôle juridictionnel et un contrôle budgétaire spécifique.

Malgré la grande diversité des collectivités territoriales, on peut les classer, schématiquement, en trois grandes catégories : les communes, les départements, et les régions. La Constitution leur reconnaît une réelle autonomie juridique, mais celle-ci reste limitée en raison, notamment de leur dépendance financière vis-à-vis de l'État.

I - Les communes

En France, elles sont particulièrement nombreuses (plus de 36.000 pour la seule métropole) et, pour la plupart, de faible dimension (32.000 d'entre-elles ont moins de 2.000 habitants)

Le conseil municipal est élu par les habitants de la commune. Le mode d'élection varie selon que la commune comprend moins ou plus de 3.500 habitants. Dans le premier cas, l'élection se fait au scrutin de liste majoritaire, dans le second on applique la représentation proportionnelle avec une prime au profit de la liste ayant obtenu la majorité, ce qui permet de concilier cohérence de la gestion et représentation de l'opposition.

Le conseil municipal désigne ensuite le maire qui, généralement, était à la tête de la liste majoritaire. Celui-ci joue un rôle très important : il préside le conseil municipal, prépare et exécute les délibérations et notamment le budget. Il exerce aussi, à côté de ces attributions, des fonctions en tant qu'agent représentant de l'État : il est chargé d'assurer l'ordre public et l'exécution des lois sur le territoire de la commune, il est officier de police judiciaire, officier d'état civil et responsable de l'organisation des élections ...

Le statut des grandes villes.

Depuis la loi du 31 décembre 1982 (loi PLM), les trois plus grandes villes françaises, Paris, Lyon et Marseille, sont dotées d'un statut particulier, qui se traduit par un découpage de la commune en secteurs (correspondant à Paris aux arrondissements).

La coopération intercommunale.

De nombreuses communes, notamment les plus petites d'entre elles, sont amenées à se regrouper pour l'exercice de certaines activités dans le cadre de syndicats, de districts, de communautés urbaines, de communautés de communes ou de villes.

La commune bénéficie d'une clause générale de compétence pour tout de qui concerne les affaires communales. Mais depuis la réforme de 1982, son principal domaine d'intervention concerne l'urbanisme et la construction, notamment l'établissement des plans d'occupation du sol (POS). Elle intervient aussi en matière éducative et culturelle (plus particulièrement au niveau de l'enseignement maternel et primaire) et en matière sanitaire et sociale (aide sociale et logement).

La principale délibération du conseil municipal concerne l'adoption du budget, lequel fixe les grandes orientations de la politique municipale. Les ressources sont constituées par l'essentiel des impôts directs locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation et les deux taxes foncières), par les subventions de l'État (DGF, DGD, DGE) et par des ressources propres (revenus du domaine et diverse rémunérations).

II - Les départements

Les 96 départements métropolitains sont gérés par les conseils généraux. Les conseillers généraux sont élus pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours à raison de un par canton. Ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans. Le président est élu pour trois ans par l'assemblée, de même que l'ensemble du bureau.

Le département a vocation à gérer tout ce qui concerne les affaires du département, mais il a surtout d'importantes attributions en matière sociale (aide à l'enfance, aux personnes âgées, aux adultes handicapés) et sanitaire (protection maternelle et infantile, dépistage, vaccinations). Il est aussi responsable de l'entretien d'un important réseau routier, des collèges et chargé d'assurer le ramassage scolaire ...

Son budget est alimenté, en plus des impôts directs locaux et des subventions de l'État, par les ressources tirées du produit de la vignette et des droits d'enregistrement.

III - Les régions

Les vingt-deux régions métropolitaines sont devenues véritablement autonomes depuis la loi du 2 mars 1982.

Les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel direct (depuis 1986) pour six ans selon le scrutin de liste proportionnel (dans le cadre territorial du département). Le président est ensuite désigné à la majorité (relative au troisième tour), ce qui donne souvent lieu à des jeux d'alliances dont l'actualité illustre la difficulté. Il prépare et exécute les délibérations du conseil, dirige les services de la région et joue un rôle politique important.

La région a surtout une vocation économique (planification, aménagement du territoire) en concertation avec l'État (contrats de plan). Elle est responsable, notamment, des lycées et de la formation professionnelle des jeunes.

Ses ressources fiscales spécifiques sont constituées par les taxes sur les cartes grises et les permis de conduire.

La Corse bénéficie d'un statut particulier. Si le Conseil constitutionnel a refusé toute référence à la notion de "peuple corse" (décision du 9 mai 1991), il a accepté que la loi du 13 mai 1991 crée une nouvelle catégorie de collectivité pour ce territoire. Ce régime spécifique se caractérise par deux départements et une région dont l'organisation se rapproche de celle des territoires d'outre-mer.

IV - La signification du principe de libre administration
et les limites de l'autonomie locale

Le Conseil constitutionnel a donné une assez large portée au principe, consacré par l'article 72 de la Constitution, selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseillers élus. Il en découle plusieurs conséquences : elles bénéficient d'une personnalité juridique propre, distincte de celle de l'État ; elles ont des droits et des obligations, gèrent librement les affaires relevant de leurs compétences, possèdent un patrimoine, disposent d'agents dotés d'un statut propre (la fonction publique territoriale), gèrent un budget c'est-à-dire décident elles-mêmes de la destination et l'utilisation de leurs des dépenses et de leurs recettes.

Selon le Conseil constitutionnel, le principe de libre administration implique qu'elles puissent disposer de ressources suffisantes pour exercer effectivement leurs responsabilités et que le nombre et le poids de leurs dépenses obligatoires ne soient pas excessifs.

Toutefois, leur autonomie financière reste limitée car elles n'ont pas le pouvoir de créer leurs propres impôts et une grande part de leurs ressources est constituée de subventions étatiques.

Par ailleurs, toujours selon l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales restent placées sous le contrôle du représentant du Gouvernement. Il en résulte que leurs délibérations ne peuvent devenir exécutoires qu'après leur transmission au préfet (décision du Conseil constitutionnel du 24 février 1982). Depuis la réforme de 1982, le préfet peut en contester la régularité en saisissant le tribunal administratif ou la chambre régionale des comptes. Le contrôle financier des chambres régionales des comptes s'est particulièrement développé au cours de ces dernières années ; il a permis de dévoiler de nombreuses irrégularités et, souvent, des faits de corruption. A cet égard, on peut penser que la décentralisation n'est pas encore parvenue à sa maturité.

En conclusion, si la Constitution consacre le principe de libre administration, celui-ci se trouve limité par le caractère unitaire de l'État qui a, aussi valeur, constitutionnelle.



En savoir plus : les départements et territoires d'outre-mer (DOM-TOM), la notice "L'outre-mer", l'administration territoriale de la France, les finances locales, l'association des maires de France.




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