L’initiative de la loi et le droit d’amendement








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date de publication20.10.2016
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Correction séance 5 : Les nouveaux droits du Parlement


1) Décrivez les différentes étapes de la procédure législative : a) Pour les lois ordinaires ; b) Pour les lois organiques.

1. Les lois ordinaires
Selon l’art. 34, « la loi est l’acte voté par le Parlement ». La loi ne peut être définie que par ce critère formel. Il n’existe pas de définition matérielle de la loi en fonction des matières qu’elle est appelée à régir. Mais il convient de ne pas oublier les lois référendaires qui ne sont pas adoptées par le Parlement et qui sont pourtant des lois ordinaires. On distingue :

Les lois ordinaires soumises à une procédure normale.

Les lois ordinaires soumises à des procédures spéciales : lois de finances, lois de financement de la Sécurité sociale, lois autorisant la ratification ou l’approbation d’un engagement international.

L’initiative de la loi et le droit d’amendement



Elle appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement en vertu de l’art. 39C°.


Premier ministre

Parlementaires


Il dispose du droit d’initiative ; on parle alors de projet de loi. Les projets sont délibérés en conseil des ministres et obligatoirement soumis à l’avis du Conseil d'Etat. La faculté qu’a le Premier ministre de déposer un projet de loi est discrétionnaire (Conseil d'Etat, 29 novembre 1968, Tallagrand ; même les parlementaires ne peuvent pas lui adresser d’injonction en cette matière : cf Conseil constitutionnel, 73 DC du 29 décembre 1976).

Le Gouvernement choisit librement devant quelle assemblée le texte sera déposé (sauf pour les lois de finances et de financement de la Sécu qui sont obligatoirement déposées en 1er devant l’Assemblée nationale).

L’initiative d’un parlementaire prend le nom de proposition de loi. Ce droit appartient à tout parlementaire député ou sénateur. L’initiative prend la forme d’un dépôt sur le bureau de l’assemblée à laquelle appartient l’auteur de la proposition.

L’initiative est transmise à 1 commission (permanente ou spéciale) dite « commission saisie au fond ». Elle a la possibilité de modifier la proposition initiale (pas un projet).

Peu aboutisse du fait de l’ordre du jour prioritaire (art.48C°).



Le droit d’amendement



A côté de l’initiative générale, la Constitution prévoit l’existence d’un droit d’amendement.

L’art. 44 prévoit que les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. L’initiative est ici aussi partagée, mais le droit d’amendement n’est pas réservé au Premier ministre.

L’initiative parlementaire est également individuelle mais souvent les amendements sont signés par plusieurs parlementaires. Les amendements doivent être écrits, signés et comporter une motivation sommaire.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière sera examinée dans l’exercice n°1.

Les irrecevabilités constitutionnelles (infra)




L’examen en commission



Aucun texte ne peut faire l’objet d’une discussion ou d’un vote s’il n’a pas préalablement été soumis à l’examen d’une commission compétente pour rapport.

L’art.43 prévoit que les textes sont soumis soit à des commissions permanentes soit à des commissions spéciales.

La discussion en séance publique



Elle se divise en 2 parties : la discussion générale et la discussion article par article.
La discussion générale peut être interrompue par des motions de procédure :

La discussion générale





Motions

Objet

Effets

Exception d’irrecevabilité


Faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles.

Ne peut être soulevée qu’une fois après la présentation du rapport et peut entraîner après un débat suivi d’un vote le rejet du texte.

Question préalable


Faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer, elle concerne l’opportunité du texte.

Idem

Renvoi en commission


Renvoyer à la commission saisie au fond l’ensemble du texte.

Suspend la discussion jusqu’à présentation par la commission d’un nouveau rapport.



La discussion article par article



Elle porte sur chacun des art. du texte. Cette phase est très importante car les amendements, sous-amendements et art. additionnels sont discutés.

Amendement


Il est une modification d’un article du texte de la loi. Il ne peut porter que sur un art. du texte en discussion et doit être sommairement motivé.

Sous-amendement

Le sous-amendement est la modification d’un amendement. Il est indissociable du droit d’amendement ( cf Conseil constitutionnel, 49 DC du 17 mai 1973).

Articles additionnels

Il introduit une disposition nouvelle contrairement à l’amendement qui modifie une disposition.


La discussion, à ce stade, est très importante et les règlements des assemblées ont prévu une limitation du temps de parole à 5mn.

Le vote du texte de loi



Il existe 2 procédures : la procédure normale et la procédure accélérée.
La procédure normale :

1. Le vote article par article : principe de spécialité des votes, c'est-à-dire que l’assemblée doit, avant le vote de l’ensemble du texte, se prononcer sur chaque art. et sur chaque amendement, sous-amendement et art. additionnel s’y rapportant. Dans certains cas complexes, il est possible de descendre au-dessous de l’art. en proposant le vote en division.
2. Le vote d’ensemble : il intervient après le vote du dernier article du texte. Il a pour objet de conclure la 1ère lecture du texte.
Les procédures accélérées : il existe 3 procédures accélérées (infra)

La navette



L’adoption définitive d’un texte de loi implique que les 2 assemblées adoptent 1 texte unique. Mais en cas de désaccord, l’Assemblée nationale dispose en ce qui concerne les lois ordinaires du droit de dernier mot. La navette se concrétise par des renvois du texte d’une assemblée à l’autre. On distingue la procédure normale de la procédure d’urgence.

La nouvelle délibération de la loi



Prévue par l’art. 10 al.2 C°, la nouvelle délibération consiste pour le Président de la République à demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles.

Cette demande ne peut être refusée. Il s’agit d’une manifestation de la faculté d’empêcher du Président de la République. Si pas de nouvelle délibération demandée, le Président de la République a 15 jours pour promulguer la loi.

2. la loi organique
C’est la loi définie comme telle par la Constitution ayant pour objet, selon la procédure particulière que celle-ci détermine, de préciser ou de compléter les dispositions du texte constitutionnel qui la prévoit.

Les lois organiques obéissent à une procédure légèrement distincte de celle retenue pour les lois ordinaires. Cette procédure est déterminée par l’article 46 de la Constitution qui distingue les lois organiques et les lois organiques relatives au Sénat. Ainsi l’al. 2 de l’art. 46 institue un délai de 15 jours avant la délibération et le vote de la 1ère assemblée saisie. Ce délai court à compter de la date du dépôt de l’initiative. Le délai est prévu afin d’éviter toute précipitation car les lois organiques concernent des questions importantes.

La discussion et le vote obéissent aux mêmes règles que la procédure législative ordinaire.



Lois organiques

Lois organiques relatives au Sénat

Initiative et dépôt



Les projets (d’origine gouvernementale) et les propositions (d’origine parlementaire) de loi organique sont déposés sur le bureau de l’une des assemblées.

Discussion et vote



L’alinéa 2 de l’art. 46 de la Constitution institue un délai de réflexion de 15 jours avant la délibération et le vote de la 1ère assemblée saisie. Ce délai court à compter de la date de dépôt de l’initiative.

Navette


Lois organiques

Texte adopté ou en cas de désaccord soumis à la Commission mixte paritaire (art. 45 C°).

En cas d’échec, la Commission mixte paritaire, le dernier mot est accordé à l’Assemblée nationale, mais à la différence des lois ordinaires, l’Assemblée nationale doit adopter la loi organique à la majorité absolue de ses membres.

Lois organiques relatives au Sénat


Le texte doit être adopté en termes identiques par les 2 assemblées. Donc, le texte ne peut être soumis à la procédure de l’art. 45 C°.

L’Assemblée nationale ne dispose pas du dernier mot puisque le texte doit être adopté en termes identiques. En cas de désaccord, le texte est repoussé.

Examen obligatoire par le Conseil constitutionnel


En application de l’art. 61 al.1 C°, le Conseil constitutionnel doit obligatoirement contrôler la conformité des lois organiques. Il est saisi par le Premier ministre ; l’absence de décision interdit toute promulgation.


Les lois organiques interviennent dans de nombreux domaines qui sont précisés par la Constitution qu’elles viennent compléter (ex :art. 6 pour l’élection du Président de la République ; art. 64 pour le statut des magistrats ; art. 74 pour le statut des T.O.M.).


2) En quoi la réforme de 2008 revalorise-t-elle le rôle du Parlement ?
Le Parlement est appelé à peser davantage sur le contenu de la législation.


  • Art. 48 al. 1 : maîtrise de l’ordre du jour pour la majorité : la révision limite l’ordre du jour prioritaire à deux semaines de séance sur quatre. Cela devrait permettre la discussion des propositions de lois en plus grand nombre.

  • Art. 29 : 1 séance (une journée) par mois pour l’opposition (statut constitutionnel de l’opposition +). MAIS La discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi transformant La Poste en société anonyme a donné lieu à une autre forme de dérive. Là, c'est par choix de l'opposition, confrontée au couperet du " temps programmé " : chaque groupe dispose d'un temps d'intervention global déterminé en conférence des présidents ; une fois celui-ci consommé, ses membres ne peuvent plus intervenir ni défendre leurs amendements. Plutôt que de mener une bataille à coups d'amendements, elle a donc décidé de n'utiliser son temps de parole qu'en interventions de discussion générale. Résultat, une litanie d'arguments plus ou moins répétitifs, un intérêt qui n'a pas paru évident et une réforme qui est passée... De plus depuis la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale du 27 mai 2009, la Conférence peut également, sous certaines conditions, décider d’appliquer à un texte la procédure du « temps législatif programmé ». Cette possibilité a été ouverte par la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Il s’agit de fixer une durée maximale pour l’examen de l’ensemble d’un texte, 60% du temps étant attribué aux groupes d’opposition puis réparti entre eux à proportion de leur effectif numérique. Le reste du temps est réparti de la même façon entre les groupes de la majorité et les non-inscrits.

  • Art. 50-1 : droit de l’opposition de demander au Gouvernement de venir s’exprimer sur un sujet déterminé, débat + vote : peut provoquer une espèce de question de confiance.

  • Art. 34 -1 : possibilité de voter des résolutions : pas des lois mais des domaines non normatifs (style loi mémorielles) où le Gouvernement peut donc voter des déclarations politiques générales. Peut pas cependant engager la responsabilité du Gouvernement (éviter le retour du régime d’Ass.) : mécanisme de rationalisation du parlementarisme)

  • Art. 42 : discussion du texte. « La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur un texte adopté par la commission (…) ». Jusqu’à 2008, la discussion des articles portait sur le texte présenté par le gouvernement et non sur le texte modifié par la commission parlementaire. Le parlementaires prenant l’initiative de voter les amendements, cela plaçait le gvt en position défensive. Cette nouvelle rédaction revalorise le rôle du Parlement, avec cependant quelque limites (première lecture porte sur le texte présenté par le gouvernement : projets de révision constitutionnelle, projets de lois de finances, projets de lois de financement de la sécurité sociale). MAIS L'essentiel des discussions - notamment quand il y a désaccord entre le gouvernement et sa majorité - se passe désormais en amont, au stade du travail en commission et, dans la plupart des cas, avant l'adoption du texte du rapporteur. A l'abri des regards et, autant que possible, des oreilles indiscrètes. C'est donc un texte quasiment " ficelé " qui vient en discussion dans l'Hémicycle, rendant celle-ci sans enjeu ou presque. S’agissant de la discussion générale, le Parlement dispose d’un peu plus de temps pour la préparer : discussion en première lecture devant la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de 6 semaines après son dépôt, et devant la seconde à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.

Ajoutons que l'agenda parlementaire sera mieux organisé puisque l'essentiel se passera en commission. La séance sera consacrée à l'expression de la position des différents groupes sur l'ensemble du texte.

  • Art. 41 : Irrecevabilité. Le Président de l’assemblée saisie peut depuis 2008 opposer l’irrecevabilité à une proposition ou un amendement qui n’est pas du domaine de la loi ou qui est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38.

  • Les projets de loi sont assortis d’études d’impact permettant de mieux apprécier les conséquences des dispositions proposées. L'information des parlementaires sera renforcée grâce aux évaluations préalables. Pour apporter des garanties à ce nouveau droit, la Conférence des présidents de l'Assemblée saisie pourra décider de ne pas inscrire un texte à l'ordre du jour si les conditions de présentation du projet de loi ne sont pas remplies. En cas de litige entre le Parlement et le Gouvernement, le Conseil constitutionnel pourra être saisi.


3) Quelles sont les prérogatives de l’exécutif au cours de la procédure législative ?
Le pouvoir exécutif peut intervenir à tous les stades de la procédure législative, principalement sous la forme du Gouvernement et du Premier ministre.

1. Le Premier ministre dispose du droit d’initiative ; on parle alors de projet de loi. Les projets sont délibérés en conseil des ministres et obligatoirement soumis à l’avis du Conseil d'Etat. La faculté qu’a le Premier ministre de déposer un projet de loi est discrétionnaire (Conseil d'Etat, 29 novembre 1968, Tallagrand ; même les parlementaires ne peuvent pas lui adresser d’injonction en cette matière : cf Conseil constitutionnel, 73 DC du 29 décembre 1976).

Le Gouvernement choisit librement devant quelle assemblée le texte sera déposé (sauf pour les lois de finances et de financement de la Sécu qui sont obligatoirement déposées en 1er devant l’Assemblée nationale).

2. En matière de droit d’amendement, l’art. 44 prévoit que les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. L’initiative est ici aussi partagée, mais le droit d’amendement n’est pas réservé au Premier ministre.

3. Les initiatives des parlementaires, initiatives législatives ou droit d’amendement, sont soumises à un régime de recevabilité particulier prévu par la Constitution et laissé entre les mains du Gouvernement :


Disposition

Irrecevabilité

Art. 40


Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

Art. 41


Le Gouvernement peut opposer l’irrecevabilité aux propositions et amendements qui ne relèvent pas du domaine de la loi ou sont contraires à une délégation consentie en vertu de l’art.38 Le Conseil constitutionnel peut être saisi à la demande du Gouvernement ou du président de l’assemblée concernée

Art. 44


Le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la Commission saisie au fond.


A ces irrecevabilités constitutionnelles s’ajoutent les irrecevabilités prévues par les lois organiques (art. 42 LO du 2 janv. 59 relative aux lois de finances, art. LO 111-3 du Code de sécurité sociale) ou par les règlements.

4. Lors de la discussion en séance publique, la discussion générale débute après l’éventuelle audition du Gouvernement et la présentation du rapport établi par la commission saisie au fond.

5. Pour le vote de la loi, c’est le Gouvernement ou le Premier ministre qui peuvent décider de mettre en œuvre l’une des procédures accélérées.

6.Enfin, c’est le Président de la République qui peut demander une 2de délibération.

Les procédures accélérées : il existe 3 procédures accélérées

1. Le vote sans débat et l’adoption simplifiée : ils permettent de procéder directement au vote de l’ensemble du texte en faisant l’économie des étapes de la séance publique. Peuvent être mise en œuvre à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.

2. Le vote bloqué (art. 44 C°) : il permet au Gouvernement de demander à l’assemblée de se prononcer par 1 seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

3. L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur 1 texte (art. 49, al.3 C°) : il permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Le texte est alors considéré comme adopté si aucune motion de censure n’est votée.


4) Peut-on parler en la matière, d’un encadrement du gouvernement avec la réforme ?
En ce qui concerne le droit d’amendement :

Le CC a précisé plusieurs points dans le sens d’un resserrement des exigences liées à son exercice : la révision de 2008 tend à assouplir certaines d’entre-elles.

C’est par plusieurs décisions successives que le Conseil constitutionnel est venu apporter des limites au droit d’amendement.

Rappelons, d’abord, que l’art. 44.2 C° prévoit que le Gouvernement « peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission » , cela jusqu’au dernier stade de la procédure législative, même en cas de désaccord trouvé par la CMP.

L’irrecevabilité des art. 40 et 41 C° peut également être opposée aux amendements des parlementaires comme aux propositions de lois : depuis 2008, l’irrecevabilité peut aussi être opposée aux amendements du gouvernement lui-même.

Le Conseil constitutionnel considère contraires à la Constitution 2 types d’amendements :

1. Les amendements dépourvus de tout lien avec l’objet du texte en discussion (Conseil constitutionnel, 198 DC, 1985, Amendement Tour Eiffel). Le texte n’est pas un prétexte et la jurisprudence du Conseil constitutionnel permet d’éviter qu’un amendement qui n’a aucun lien avec le texte de loi ne figure dans celui-ci. De surcroît, les amendements de ce type dits cavaliers législatifs, peuvent être déclarés irrecevables par les assemblées.

L’article 45 al.1 de la Constitution issu de la réforme vient assouplir ces conditions en prévoyant que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

2. Les amendements dépassant par leur objet et leur portée les limites inhérentes au droit d’amendement (Conseil constitutionnel, 225 DC, 1987, Amendement Seguin) : l’amendement ne doit pas dépasser une certaine ampleur et dans ce cas, le parlementaire devrait plutôt déposer une proposition. Le Conseil constitutionnel censure les propositions de loi déguisées en amendement. Cette condition fait l’objet d’un contrôle par les instances parlementaires.

3. Enfin, depuis une décision de 1998, Diverses dispositions d’ordre économique et financier (402 DC), des adjonctions ne peuvent être apportées au texte soumis aux assemblées après réunion de la CMP sauf si les amendements sont en relation directe avec une disposition du texte en discussion ou s’ils sont nécessaires à une coordination législative.

En ce qui concerne la procédure de vote accélérée :

S’agissant du débat restreint, du vote sans débat ou de l’urgence, le pouvoir du gouvernement est limité par la révision. Les conférences des Présidents des deux assemblées peuvent en effet conjointement s’opposer à la mise en œuvre de la procédure d’urgence Art. 45-2.
Pour les ordonnances de l’article 38 :

Depuis la révision du 23 juillet 2008, la Constitution précise que les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse, ce qui exclut la « ratification implicite » des ordonnances, pratique auparavant tolérée par le Conseil constitutionnel. Cependant, le CC dans sa décision du 9 avril 2009, considère qu’une disposition de la loi organique ne saurait : « être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation qu'il demande pour l'exécution de son programme » (considérant 21). Les dispositions relatives à l’étude d’impact des ordonnances déposées devant le bureau de l’assemblée dès leur publication étant censurées.


5) La cohérence du travail législatif se voit-elle renforcée?
Le problème des « cavaliers législatifs » n’est pas résolu par la réforme de 2008. Ces derniers sont très souvent en rapport avec le droit d’amendement, vidant un texte de sa cohérence d’ensemble avec l’introduction en son sein de dispositions sans rapport avec l’objet du texte en discussion. En prévoyant que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ne va pas contribuer à limiter cette pratique, au détriment de la cohérence des textes.

Cela signifie-t-il pour autant que l’encadrement du 49-3 (lois de finances/ lois de financement de la sécurité sociale) risque de générer une multiplication des cavaliers ?

En principe, ces deux types de lois sont conçues de façon très stricte, le CC censurant des « cavaliers budgétaires », « sociaux » ou « législatifs ».

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