Résumé : L'objet de la communication est de repérer les différentes étapes de la décentralisation depuis 25 ans et les changements intervenus dans l'action publique locale.








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XLVème colloque de l'ASRDLF

Centre de Recherche sur le Développement Territorial

Université du Québec à Rimouski (UQAR)

25-27 août 2008

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Territoires et action publique territoriale :

nouvelles ressources pour le développement régional

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Vingt cinq années de décentralisation en France :

bilan et perspective pour l’action publique territoriale
Bernard GUESNIER

CRIEF – IERF

Faculté de Sciences Economiques

93 Avenue du Recteur Pineau

B.P. 623 - 86022 POITIERS Cedex

Téléphone : (0)5.49.45.31.71

Télécopie : (0)5.49.45.30.97

E-mail : bernard.guesnier@univ-poitiers.fr
Résumé :

L'objet de la communication est de repérer les différentes étapes de la décentralisation depuis 25 ans et les changements intervenus dans l'action publique locale. Si le bilan en termes de répartition des finances locales entre les différents étages de l'organisation territoriale, et de transfert des compétences aux collectivités locales apparaît relativement positif, il reste de nombreuses incertitudes : croissance des déficits publics, clause de compétence générale, absence de chef de file, déficit de transparence dans la démocratie locale etc. Cela conduit à envisager les perspectives qui s'offrent pour le management des territoires.

Nous proposons de démontrer que, dans l'enchevêtrement des découpages territoriaux et des institutions locales, une stratégie territoriale efficace pour la gestion de l'offre de biens et services publics locaux et pour le développement local est possible. Cette stratégie devra impérativement recourir à une gouvernance partenariale apte à transgresser les frontières des institutions, des compétences, des espaces de régulation pour mobiliser les forces vives et coordonner les activités des acteurs publics et privés des territoires.


Mots-clefs : décentralisation, intercommunalité, action publique locale, transferts de compétences, finances locales, gouvernance territoriale, démocratie participative.

Vingt cinq années de décentralisation en France :

bilan et perspective pour l’action publique territoriale

Bernard GUESNIER

CRIEF-IERF – Université de Poitiers



« La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire ».

F. MITTERRAND




« L’évolution générale porte notre pays vers un équilibre nouveau. L’effort séculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité ne s’impose plus désormais ».

Ch. DE GAULLE


La décentralisation consiste à attribuer aux collectivités locales des compétences propres, distinctes de celles de l’Etat, de manière à assurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire, et à faire élire leurs responsables par la population. En d’autres termes, la décentralisation poursuit trois objectifs : rapprocher les citoyens des centres de décision, responsabiliser les autorités élues et leur donner de nouvelles compétences, favoriser le développement des initiatives locales.

La décentralisation « une ardente obligation » pourrait-on dire comme Charles de Gaulle à propos de la planification, s’impose pour instituer une organisation territoriale qui permette une action publique locale efficace rapprochant le processus de décision des citoyens et qui permette l’émergence d’une démocratie de proximité.

Que pouvons-nous retenir comme enseignement de la grande réforme lancée après deux siècles de centralisme jacobin par les lois Defferre 1982-1983 ? Elles suppriment les tutelles administratives et financières et le contrôle a priori, elles établissent les droits et les libertés des communes, des départements et des régions, trois étages de collectivités à qui sont attribués des blocs de compétences. La mise en application de ces lois n’a pas produit les effets attendus, notamment dans le domaine du développement économique régional à cause de l’émiettement communal. Aussi, la loi Joxe Marchand (1992, Aménagement du Territoire de la République), ouvre la voie à la coopération intercommunale et à l’intercommunalité permettant une amélioration de l’organisation et de l’offre de Biens Publics Locaux grâce à une mise en commun de ressources trop limitées à l’échelle communale. Cette avancée pourtant significative permettant de faire à plusieurs ce qui est inaccessible à une collectivité isolée, n’a pas reçu l’accueil souhaité (par exemple : seulement cinq communautés de villes ont été créées). Aussi deux lois essaient d’élargir la coopération intercommunale et proposent aux communes de se regrouper en pays (loi Pasqua 1995 actualisée en 1999 par la loi Voynet) dans la perspective de rechercher un espace pertinent pour élaborer un projet d’aménagement et de développement durable des territoires.

Par ailleurs la loi Chevènement en 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale relance le processus d’intercommunalité en créant trois niveaux de communautés : communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine, qui sont dotées de compétences obligatoires mais aussi optionnelles et facultatives.
D’autres lois sont venues compléter le dispositif à la suite de cette longue série de lois qualifiée de Premier acte de la décentralisation, la volonté d’aller plus avant dans ce début de 3ème millénaire a déclenché le processus d’un Deuxième acte. En 2003 sont votées une loi constitutionnelle instituant « l’organisation décentralisée de l’Etat » et une loi attribuant l’autonomie financière aux collectivités territoriales. La loi sur les libertés communales qui devait compléter ces deux dernières lois n’est adoptée qu’en août 2004 selon l’application de la procédure dite du 49-3 : elle prévoit de nouveaux transferts de compétences (et des moyens financiers). La mise en œuvre de la loi d’août 2004 ayant été perturbée par l’arrivée de l’opposition à la Présidence des Conseils Régionaux en 2004, l’élan est brisé et le gouvernement décide une « pause de la décentralisation », pause également souhaitée par 76 % des citoyens répondant à un sondage réalisé en novembre 2006 par IPSOS.
En ce premier semestre 2008, on procède au renouvellement des élus territoriaux dans les communes et dans ces cantons, après 25 années de réformes législatives consacrées à la décentralisation, le bilan apparaît plutôt contrasté alors que les acteurs locaux ont des défis majeurs à affronter.

En effet de nombreux problèmes sont à résoudre, notamment dans le prolongement du Grenelle de l’Environnement, sous la responsabilité des autorités locales.

Cette situation conduit à s’interroger sur les capacités de l’organisation territoriale et de la répartition des compétences à répondre aux besoins du développement régional.

Notre projet consiste à évaluer la pertinence, la cohérence et l’effectivité des compétences décentralisées et réparties entre les différentes collectivités locales dans les réponses attendues pour résoudre des problèmes d’une complexité croissante. En raison de l’interdépendance entre les phénomènes aux différentes échelles territoriales, de l’enchevêtrement des découpages, du recouvrement partiel des territoires institutionnels et territoires fonctionnels, on est amené à s’interroger sur l’efficacité d’une décentralisation soumise à autant de contraintes.

Nous rappelons dans un premier temps les objectifs poursuivis et les résultats attendus par les différentes lois de décentralisation votées au cours des vingt cinq années.

Dans un deuxième temps, nous analyserons d’une part les résultats quantitatifs perceptibles notamment au travers des finances locales, d’autre part l’effectivité plus qualitative des modalités de la mise en œuvre des différentes lois. Puis constatant l’incomplétude de cette grande réforme de la décentralisation, nous justifierons le recours à une gouvernance territoriale qui puisse libérer les énergies des acteurs locaux, c'est-à-dire une gouvernance partenariale publique-privée coordonnant tous les acteurs.


  1. Vingt cinq années de législation à la recherche de la décentralisation

    1. Introduction

Trois grands principes sous-tendent la politique de décentralisation engagée en 1982 et poursuivie jusqu’à maintenant.

  • l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre qui se complète d’une suppression du contrôle a priori des actes des collectivités locales ;

  • le maintien des différentes structures d’administration locale existantes ;

  • la compensation financière des transferts de compétences.

Cet ample mouvement de décentralisation sans précédent depuis le début du XIXème siècle se découpe en deux grandes phases nommées acte I et acte II de la décentralisation.


    1. Acte 1 : la lente maturation de l’intercommunalité

Dans le respect des principes évoqués ci-dessus, une succession de lois font néanmoins évoluer l’organisation territoriale et la répartition des compétences. Voyons d’abord les lois et leur apport.

      1. La chronologie d’une dizaine de lois :

1982 : lancement du grand chantier de réorganisation du territoire.

1983 : répartition des compétences entre les trois étages de collectivités.

1992 : loi Joxe Marchand, Aménagement du territoire de la République, ATR.

1995 : loi Pasqua : loi d’Orientation pour l’Aménagement du Territoire, LOADT.

1999 : loi Voynet : loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire, LOADDT.

1999 : loi Chevènement : loi pour le Renforcement et la Simplification de la Coopération Intercommunale, LRSCI.

2000 : loi Gayssot-Besson : Solidarité et Renouvellement Urbain, SRU.

2002 : loi démocratie de proximité.

2003 : loi Urbanisme et Habitat, LUH.

A l’évidence la volonté de générer une organisation du territoire plus efficace a motivé le législateur qui a multiplié les initiatives pour inciter au regroupement de communes allant des Etablissements Publics de Coopération Intercommunales jusqu’aux pays.


      1. L’irrésistible montée en puissance de la coopération intercommunale

Après deux siècles de centralisme jacobin, les lois DEFFERRE de 1982-1983 créent (mais aussi confirment) trois étages de collectivités : communes, départements, régions à qui sont transférées des compétences dans les domaines de l’urbanisme et du logement, de la formation professionnelle, de l’aménagement ainsi que dans le domaine de l’économie. En effet, dans la perspective d’élargir la panoplie des actions destinées à sortir de la crise durablement installée, les collectivités territoriales sont légitimées pour poursuivre leurs interventions économiques déjà engagées.

Dix ans plus tard, l’émiettement communal ayant limité l’efficacité de la mise en application de la décentralisation, la loi ATR 1992 ouvre la voie à la coopération intercommunale proposant la création de communautés de communes et de communautés de ville pour améliorer l’offre de biens publics locaux et promouvoir le développement local.

Constatant le faible empressement pour ces regroupements (notamment seulement cinq communautés de ville), l’Etat avec l’arrivée d’une nouvelle majorité propose une autre forme de regroupement des collectivités locales.

La LOADT 1995 redécouvre le concept de pays, espace pertinent pour l’élaboration d’un projet de développement et propose après une campagne nationale de réflexion, la création de pays : 40 pays sont mis en expérimentation avant une promotion plus large relancée par la LOADDT.

La LOADDT (1999) reprend le concept de regroupement des communes en pays en ajoutant le critère de durabilité dans la conception du projet. Simple organe de réflexion et d’élaboration, le pays peut générer des projets, ce qui fait dire à J.L. Guigou : un pays + une charte + un projet = un contrat.

Simultanément conscient de l’importance de la coopération intercommunale le législateur vote la loi LRSCI (1999). Elle crée trois niveaux de communauté : la communauté de commune, la communauté d’agglomération, la communauté urbaine.

Si les deux premiers types de communautés peuvent choisir des compétences optionnelles au-delà de certaines compétences obligatoires, les communautés d’agglomération doivent assumer toutes les compétences transférées.

Répartition des compétences entre les Communautés (CC/CA/CU)





Communauté de Communes

Communauté d’agglomération

Communauté urbaine

Compétences

obligatoires

- aménagement de l’espace
- développement économique

- aménagement de l’espace communautaire
- développement économique
- équilibre social de l’habitat
- politique de la ville

- développement et aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire
- aménagement de l’espace communautaire
- équilibre social de l’habitat
- politique de la ville
- gestion des services d’intérêts collectifs (assainissement, eau SDIS, abattoir, crématorium)
-protection et mise en valeur de l’environnement

Compétences

Optionnelles


Une au moins parmi quatre

- protection, mise en valeur de l’environnement
- politique du logement et du cadre de vie
- création, aménagement et entretien de la voirie
-Construction, entretien, et gestion d’équipements culturels, sportifs et d’équipements préélémentaires et élémentaires

Trois au moins parmi les cinq

- création, aménagement et entretien de la voirie, de parcs de stationnement d’intérêt communautaire
- assainissement
- eau
- protection et mise en valeur de l’environnement

- construction, entretien et gestion d’équipements culturels, sportifs, d’intérêt communautaire







Note : l’apparente simplicité de cette répartition des compétences, laisse entier le problème de la définition de l’intérêt communautaire, souvent reportée. De nombreuses communautés de communes se comportent en caisses re-distributrices des fonds à chacun de ses membres ou encore annoncent des compétences qu’elles n’exercent pas.

A partir de cette loi, la progression de la création des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale est spectaculaire, il est vrai largement encouragée par l’attribution de dotations globales d’équipement, de fonctionnement et de décentralisation.

D’autres lois ont complété le dispositif de coopération intercommunale dans différents domaines d’intervention et d’organisation :

  • la loi SRU (2000) remplace les Plans d’Occupation des Sols (POS) par des Plans de Localisation Urbains (PLU) qui doivent comprendre un Projet d’Aménagement et de Développement Durable.

  • la loi Démocratie de proximité (2002) renforce les moyens d’expression des citoyens, précise le statut de l’élu local, développe la démocratie participative et renforce la démocratie représentative.

  • la loi LUH (2003) redonne un pouvoir au conseil de développement ; ce dernier est associé à l’élaboration de la charte du pays et à son suivi.

Chacune apporte une contribution à l’amélioration de la décentralisation.
La relance de la coopération intercommunale a connu un incontestable succès en ce début de 3ème millénaire incitant les responsables politiques à poursuivre la décentralisation. Les avancées sont telles dans le processus de décentralisation qu’il paraît possible d’envisager une nouvelle étape.


    1. Acte 2 de la décentralisation
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