Rapport à Monsieur le Premier ministre








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RAPPORT



à Monsieur le Premier ministre
sur la fonction publique
Présenté par Bernard PÊCHEUR,

Président de section au Conseil d’Etat

Réalisé avec l’assistance de

Pascal TROUILLY, maître des requêtes

et

Nicolas LABRUNE, auditeur au Conseil d’Etat

Résumé exécutif


La France a fait le choix à la Libération de placer les fonctionnaires de l’Etat sous un régime législatif propre et de les doter d’un statut général fixant leurs droits et leurs obligations dans le cadre d’une fonction publique de carrière destinée à assurer la loyauté, l’intégrité et la compétence des serviteurs de l’Etat.
La décentralisation de 1982 a conduit le législateur, en 1984 et en 1986, à réformer le cadre d’emploi des agents territoriaux et hospitaliers, jusqu’alors régis par des réglementations éparses et peu cohérentes, en garantissant à ces agents le même système de carrière que celui bénéficiant aux agents de l’Etat, avec le même statut général, chaque entité -fonction publique de l’Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière- étant cependant régie par des règles particulières.
Le choix d’une fonction publique statutaire demeure pertinent. Toutefois les dérogations ne sont justifiées que si et dans la mesure où l’intérêt public le commande. L’hygiène et la sécurité des travailleurs au travail, les règles de représentativité syndicale, demain l’action sociale, n’ont pas, sauf exception, de particularité imposant un régime dérogatoire. Particularité oui, mais sans particularisme.
Le choix d’un régime d’emploi fixé unilatéralement par le législateur ou l’autorité réglementaire n’est pas un archaïsme (il est prédominant en Europe : 21 pays sur 28) et le choix d’une fonction publique de carrière n’est pas davantage une exception française : c’est même le cas de la majorité des pays (12 Etats sur 28 ont un régime de carrière, 9 un régime combinant carrière et emploi, 7 un régime d’emploi).
Quant au choix d’une fonction publique unitaire et nationale englobant les agents territoriaux, c’est également celui de nombre de pays, y compris celui d’un Etat fédéral comme l’Allemagne.
Le cadre constitué entre 1983 et 1986 a des fondements solides et a fait preuve d’une réelle plasticité, se pliant toutes les fois que nécessaire aux priorités politiques (comme la désinflation et la désindexation conduites à partir de 1984), accompagnant les réformes voire les grandes réformes comme l’Acte II de la décentralisation de 2004 (135 000 fonctionnaires de l’Etat ont été transférés vers les collectivités territoriales) ou la loi HPST de 2009 (900 000 fonctionnaires hospitaliers ont changé, sinon d’employeurs, du moins de collectivité de rattachement, puisque les établissements publics de santé relèvent désormais de l’Etat).
Le cadre lui-même a évolué, voire beaucoup évolué, et dans l’ensemble plutôt dans le bon sens. Plus que le nombre des modifications législatives intervenues en 30 ans, l’on soulignera l’effet positif des réformes ou novations introduites dans de nombreux domaines (formation continue à partir de 1989 ; aménagement et contrôle du travail à partir de 2000 ; régularisation des indemnités en 2002 ; politique active de fusion de corps lancée en 2005 et accentuée en 2008 ; loi mobilité de 2009 ; loi sur la rénovation du dialogue social de 2010).
Le statu quo n’est cependant pas possible. Nombre d’agents s’interrogent sur le sens de leur action. La gestion des fonctionnaires de l’Etat reste marquée par des insuffisances structurelles (centralisation et gestion trop uniforme). Les politiques salariales ont été conduites depuis une dizaine d’années sans perspective d’ensemble, privilégiant les revalorisations catégorielles, comme le recours aux leviers indemnitaires. Par ailleurs, les contraintes budgétaires, au demeurant indispensables, ont conduit à une progressive érosion de la grille des rémunérations (tassement des carrières ; resserrement des écarts hiérarchiques ; part croissante de l’indemnitaire ; fortes inégalités entre corps et plus encore entre ministères). Enfin les contraintes budgétaires induites par les nouveaux schémas d’emploi, qui sont venus s’ajouter aux outils classiques de pilotage, ont réduit l’horizon et les marges de manœuvre des gestionnaires. L’entropie du système de gestion est de plus en plus forte.
Dans le même temps se présentent de nouveaux enjeux et de nouveaux défis : une confiance publique défaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les décennies à venir ; la nécessité pour les collectivités publiques, confrontées à des départs nombreux, d’offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de qualité ; les risques de fracture au sein même de la fonction publique.
Ce constat, nuancé mais globalement inquiétant, appelle des changements et une stratégie de long terme pour la fonction publique et le service public.
Donner du sens à l’action publique, assurer la confiance des citoyens dans les agents publics, améliorer la gouvernance de la fonction publique, poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique, développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines, définir un cadre salarial plus motivant dans la durée et assurer des parcours professionnels de qualité, telles sont les principales orientations qui devraient être au service de cette stratégie.
Sans exposer toutes les propositions du rapport (lesquelles sont récapitulées p.161 à 179), l’on soulignera quelques uns des axes en résultant.
1°) Fixer le cap, donner du sens à l’action publique.
Les valeurs d’intérêt général sont des valeurs d’avenir dans une économie de marché. Le service public n’est pas un monde voué à l’extinction. (Des assises nationales du service public, des assises régionales, des consultations ouvertes sur internet, une communication adaptée, une structure de pilotage clairement identifiée).

2°) Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics.


  • Généraliser les chartes de déontologie et les référents déontologiques.

  • Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de contractuels ainsi que les recrutements, sans concours, de fonctionnaires de catégorie C.

  • Une bonne information du public sur le suivi des chartes de déontologie et l’exercice du pouvoir disciplinaire dans les trois fonctions publiques.

  • Une évaluation quinquennale de la durée et de l’aménagement du temps de travail dans les trois fonctions publiques.

  • Garantir la transparence et la régularité des régimes indemnitaires et procéder à leur audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions publiques.


3°) Améliorer la gouvernance de la fonction publique.


  • Une prospective de l’emploi public à moyen terme.

  • Mieux associer les employeurs publics à la préparation des décisions et négociations.

  • Un Conseil commun de la fonction publique plus stratégique et prospectif.


4°) Poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique.


  • Une bourse commune de l’emploi public et un répertoire commun des emplois permettant d’harmoniser les répertoires d’emploi existant dans les différentes fonctions publiques.

  • Des cadres professionnels communs pour certaines professions « trans-fonctions publiques ».

  • Mieux encadrer les possibilités de recours à des non titulaires.


5°) Développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat.


  • Définir des « périmètres ministériels administratifs » stables, à partir des champs de compétence des secrétaires généraux de ministères.

  • Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations opérationnelles de l’Etat en centres de responsabilité et de gestion.

  • Clarifier la répartition des responsabilités et compétences entre secrétaires généraux, d’une part, et directeurs généraux et directeurs, d’autre part.

  • Mener à l’égard des cadres supérieurs et dirigeants de la fonction publique de l’Etat une politique reposant sur l’exercice de responsabilités, le professionnalisme et les capacités d’animation.

  • Relancer la politique de fusion des corps, créer dans certains cas des commissions administratives paritaires communes et développer les corps interministériels à gestion ministérielle, en en faisant des « cadres professionnels interministériels ».

  • Ouvrir la voie à de véritables politiques de personnels grâce à des directives de gestion permettant d’encadrer la déconcentration et de développer les affectations sur profil.

  • Développer les responsabilités et déconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat, notamment dans les grandes administrations, érigées en centres de responsabilité et de gestion.

  • Penser l’administration territoriale de l’Etat (périmètre REATE) comme un centre de responsabilités.

  • Revaloriser le rôle des commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles.

  • Mieux prévoir et accompagner les restructurations des services.


6°) Définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité.


  • Repenser les structures des carrières et des classifications dans la perspective d’une rénovation de la grille.


- Abandonner le critère exclusif du diplôme et caractériser chaque corps ou cadre d’emploi par un « niveau de fonctions ».

- Mettre en place pour chaque corps ou cadre d’emploi deux paliers de recrutement, le premier pour les personnes sans expérience professionnelle, le second pour celles ayant acquis une expérience professionnelle dans la fonction publique ou le secteur privé.

- Privilégier les structures de corps ou cadres à trois grades et reconsidérer l’utilisation du mécanisme d’avancement « promouvables/promus » qui a souvent conduit à déséquilibrer la structure par grades des différents corps.

- Unifier le barème des traitements de la fonction publique en traduisant en indices chiffrés les échelles lettres.

- Développer les échelons fonctionnels et les échelons spéciaux.

- Donner davantage de sens aux avancements d’échelons.

- Prendre appui sur les politiques de fusion des corps, de création de « cadres professionnels interministériels » et de création de cadres professionnels « trans-fonctions publiques ».

- Ouvrir la voie à une rénovation de la grille en s’appuyant sur les différents éléments mentionnés ci-dessus.


  • Fixer les lignes directrices de la politique salariale.


- Ecarter toute forme d’indexation mais suivre l’évolution générale du pouvoir d’achat de sorte que les fonctionnaires ne soient ni favorisés ni décrochés par rapport aux salariés du secteur privé.

- Recourir aux différents leviers d’une politique salariale dynamique et responsable : rémunération indemnitaire, mesures catégorielles de grille, mais aussi mesures générales.

- Rechercher la conclusion avec les organisations syndicales d’un « contrat social triennal ».

- Avoir des outils plus flexibles de prise en compte du SMIC.

- Assurer la transparence indemnitaire d’ici fin 2014 et engager un mouvement de simplification et d’harmonisation des régimes et des niveaux indemnitaires dans la fonction publique de l’Etat.

SOMMAIRE


Introduction 11
Première partie

Des fondements solides, un cadre qui a fait preuve de plasticité, un système qui a fait

l’objet de nombreux remaniements 19
A – Un cadre aux fondements solides et qui a fait preuve de plasticité 19

B – Les mises en question et les remaniements 24
Deuxième partie

L’impossible immobilisme 32
A - Des questions non réglées ou mal réglées 34
1. Des fonctionnaires en quête de sens 34
2. La déstabilisation de la grille 37

2.1. La progressive perte de sens du classement en catégories 37

2.2. Une politique salariale sous contrainte croissante mais, dans la durée, facteur

de déstructuration 40

2.3. Des régimes indemnitaires trop nombreux et sources d’inégalités fortes dans

la fonction publique de l’Etat 44
3. Les rigidités de la gestion de la fonction publique de l’Etat 47

3.1. La gestion de la fonction publique de l’Etat reste davantage une « gestion

statutaire », une « gestion des corps », qu’une « gestion des ressources humaines »

ou une « gestion des personnes » 48

3.2. Les différentes mesures adoptées pour favoriser la mobilité ont complexifier,

dans une certaine mesure, les tâches des gestionnaires 50

3.3. La déconcentration n’a pas réellement progressé 52

3.4. Les contraintes nouvelles introduites par les « schémas prévisionnels de

consommation des emplois » 53

3.5. Les difficultés induites par la mise en œuvre de la réforme de l’administration

territoriale de l’Etat 55
4. Le recours aux non titulaires, une question récurrente et mal réglée 56
B – De nouveaux enjeux et de nouveaux défis 57
1. Le premier des enjeux concerne la confiance politique : elle doit être relevée,

confortée, garantie dans la durée 57
2. La fonction publique doit être en capacité d’anticiper pour répondre et

s’adapter aux mutations à venir 59
3. Il est nécessaire dans la durée de répondre aux aspirations des fonctionnaires et

de l’encadrement moyen et supérieur et d’offrir des parcours professionnels

diversifiés et plus ouverts vers l’extérieur. Il s’agit d’un enjeu de motivation et

d’une garantie d’attractivité de la fonction publique 60
4. La fonction publique doit continuer à jouer son rôle de brassage social et à

contribuer à l’unité nationale 63
Troisième partie

Une stratégie pour la fonction publique et le service public 65


A – Les principes directeurs 66

1. Les choix du législateur de 1983 et 1984 furent ceux d’une fonction publique

statutaire, d’une fonction publique unitaire, d’une fonction publique de carrière.

Ces choix demeurent aujourd’hui pertinents 66
2. Le statut général des fonctionnaires fait sens et doit être utilisé comme un levier

de motivation pour les agents 70
3. La logique de carrière a sa cohérence et emporte des conséquences en termes de

gestion des ressources humaines qu’il faut rappeler et, en tant que de besoin,

réaffirmer 70
4. Le statut général couvrant les fonctionnaires des « trois versants », facteur de

cohérence 72
5. Le régime d’emploi des agents publics doit déroger au droit commun lorsque

cela est nécessaire 72
B – Les orientations 73
1. Fixer le cap, donner du sens à l’action publique 73
2. Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics 75
3. Améliorer la gouvernance de la fonction publique 88
4. Poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de la

fonction publique 96
5. Développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines dans la

fonction publique de l’Etat 111
6. Définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité 136
Liste des propositions 160
Annexes 179

Annexe 1 - Lettre de mission 180

Annexe 2 - Liste des personnes rencontrées ou auditionnées 183

Annexe 3 – Annexes techniques 188

1. Effectifs 189

2. Dépenses de personnels 193

3. Comparaison internationale 195

4. Modifications du statut général depuis 1983 205

5. Accords dans la fonction publique depuis 1983 210

6. Rémunérations 215
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