Les étapes de l’élaboration d’une loi : Le projet de loi du Premier ministre ou la proposition de loi de parlementaires est déposé(e) à l'Assemblée nationale








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Organisation des services de l’état civil dans les mairies

1- Les officiers d’état civil

L’article L.2122-32 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « le maire et les adjoints sont officiers d’état civil ». Cette fonction est exercée au nom de l’Etat (article L.2122-27 à L.2122-34 du CGCT).

Le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal (article L.2122-18 du CGCT). Les conseillers municipaux peuvent ainsi exercer les fonctions d’officier d’état civil en cas d’empêchement du maire et des adjoints à condition qu’une délégation leur ait été donnée par le maire (CE, 11 octobre 1991, req. n°92742).

2- L’organisation des services d’état civil en mairie

L’article R.2122-10 du CGCT définit les conditions dans lesquelles le maire peut déléguer un certain nombre de fonctions matérielles en matière d’état civil à des agents de la commune:

« Le maire peut déléguer à un ou à plusieurs fonctionnaires titulaires de la commune les fonctions qu'il exerce en tant qu'officier de l'état civil pour la réalisation de l'audition commune ou des entretiens séparés, préalables au mariage ou à sa transcription, la réception des déclarations de naissance, de décès, d'enfants sans vie, de reconnaissance d'enfants, de déclaration parentale conjointe de changement de nom de l'enfant, du consentement de l'enfant de plus de treize ans à son changement de nom, du consentement d'un enfant majeur à la modification de son nom en cas de changement de filiation, pour la transcription, la mention en marge de tous actes ou jugements sur les registres de l'état civil, de même que pour dresser tous actes relatifs aux déclarations ci-dessus. Les actes ainsi dressés comportent la seule signature du fonctionnaire municipal délégué.

L'arrêté portant délégation est transmis tant au préfet ou au sous-préfet qu'au procureur de la République près le tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve la commune intéressée.

Le ou les fonctionnaires titulaires de la commune délégués pour la réception des déclarations, la rédaction, la transcription et la mention en marge des actes de l'état civil prévus par le présent article peuvent valablement délivrer toutes copies, et extraits, quelle que soit la nature des actes.

Ils peuvent également mettre en œuvre la procédure de vérification prévue par les dispositions du titre III du décret n° 62-921 du 3 août 1962.

L'exercice des fonctions déléguées s'opère sous le contrôle et la responsabilité du maire. ».

Ainsi, même si le maire et ses adjoints exercent leurs fonctions d’officiers d’état civil au nom de l’Etat, l’organisation des services d’état civil fait peser un certain nombre de charges financières sur la commune (locaux, matériel, délégations à des fonctionnaires de la commune…).

3- Régime de responsabilité dû au dysfonctionnement d’un service public d’état civil

Il appartient au maire d’organiser le service public de l’état civil de la manière la plus appropriée en tenant compte des évolutions législatives.

Il convient de préciser qu’un dysfonctionnement du service public de l’état civil peut engager la responsabilité de l’Etat (C. cass., 1ere ch. civ., 6 février 2007, n°06-10403).

Ce régime de responsabilité s’appuie sur la répartition traditionnelle entre les notions de faute personnelles et faute de service.

a) Une action engagée à l’encontre du maire (à l’occasion de l’exercice de ses missions d’officier d’état civil), n’est recevable que dès lors que cette action a pour objet de mettre en cause sa responsabilité personnelle (du fait d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions d’officier d’état civil) et d’obtenir sa condamnation au paiement de dommages-intérêts;

b) Conformément à l’article L. 2122-32 du CGCT et aux règles régissant la responsabilité des agents des services publics, les actes accomplis par le maire en sa qualité d’officier d’état civil, qui concernent le fonctionnement du service public de l’état civil, le sont au nom et pour le compte de l’Etat. Ainsi, l’examen de la responsabilité de cet agent public, qui relève de la compétence des juridictions judiciaires, s’apprécie selon les règles de droit public.

Au regard de ces éléments, la responsabilité d’un officier d’état civil peut être engagée :

- soit sur le fondement d’une faute de service et à ce titre l’action doit être intentée contre l’Etat ;

- soit sur le fondement de sa faute personnelle, en engageant sa seule responsabilité.

Dans les deux cas, le juge judiciaire est compétent pour connaitre du litige.

Exercice des missions d’officier d’état civil

1- Les obligations du maire dans l’exercice de ses missions d’officier d’état civil

L’article L.2122-32 du CGCT dispose que « le maire et les adjoints sont officiers d’état civil ». Cette fonction est exercée au nom de l’Etat (article L.2122-27 à L.2122-34 du CGCT).

Le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal (article L.2122-18 du CGCT). Les conseillers municipaux peuvent ainsi exercer les fonctions d’officier d’état civil en cas d’empêchement du maire et des adjoints à condition qu’une délégation leur ait été donnée par le maire (CE, 11 octobre 1991, req. n°92742).

Dans l’exercice de ses missions d’officier d’état civil, le maire examine la conformité de certaines situations personnelles au regard des conditions fixées par le code civil en matière de validité du mariage.

Ainsi, le maire saisit le procureur de la République lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer une absence de consentement libre des époux (article 175-2 du code civil).

En tout état de cause, le maire ne dispose d’aucune marge d’appréciation. La décision finale de célébrer ou non le mariage relève de l’autorité judiciaire.

2- Les sanctions disciplinaires encourues par le maire en cas de non respect des dispositions du code civil et des instructions du procureur de la République

En cas de non-respect par le maire (et ses adjoints) des obligations inhérentes à ses fonctions (exercées au nom de la commune ou au nom de l’Etat), celui-ci peut faire l’objet d’une sanction disciplinaire dans les conditions prévues à l’article L.2122-16 du CGCT :

« Le maire et les adjoints, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés, peuvent être suspendus par arrêté ministériel motivé pour une durée qui n'excède pas un mois. Ils ne peuvent être révoqués que par décret motivé pris en conseil des ministres.

Le recours contentieux exercé contre l'arrêté de suspension ou le décret de révocation est dispensé du ministère d'avocat.

La révocation emporte de plein droit l'inéligibilité aux fonctions de maire et à celles d'adjoint pendant une durée d'un an à compter du décret de révocation à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général des conseils municipaux. ».

Ainsi, le fait pour un maire de ne pas appliquer les dispositions du code civil est susceptible de donner lieu à une sanction disciplinaire sur le fondement de l’article L.2122-16 du CGCT.

A titre d’exemple, le maire de Bègles a fait l’objet d’une suspension d’un mois par arrêté du ministre de l’intérieur du 15 juin 2004 pour avoir célébré un mariage entre des personnes d’un même sexe malgré l’opposition qui lui avait été signifiée par le procureur de la République.

Le recours pour excès de pouvoir du maire de Bègles à l’encontre de cet arrêté a été rejeté au fond par le tribunal administratif de Bordeaux (jugement du 9 juillet 2004, req n°042303) qui a jugé que la transgression par le maire « de l’opposition à mariage formée par le procureur de la République » constituait « un motif suffisant pour justifier la sanction prise, abstraction faite de la publicité donnée à cette transgression, invoquée seulement par le ministre de l’intérieur comme une circonstance aggravante ». Le Conseil d’Etat avait par ailleurs confirmé le rejet par le tribunal administratif de Bordeaux du référé-suspension (CE, 7 juillet 2004, req n°268974).

3- Les conséquences d’un mariage sur les registres d’état civil

En tant qu’officier d’état civil, le maire veille à ce qu’il soit procédé à la mention de la célébration du mariage et du nom du conjoint en marge de l’acte de naissance des époux.

En cas d’adoption, celle-ci est mentionnée dans l’acte de naissance de l’adopté.

4-4 Impacts diplomatiques

4.4.1. Le mariage

Le texte prévoit la possibilité de célébration en France d’un mariage entre personnes de même sexe, y compris dans le cas où ce mariage concerne un étranger dont la loi personnelle prohiberait ce type d’union.

A cet égard, le projet de loi prévoit que lorsque la France est engagée par une convention bilatérale portant, directement ou indirectement, sur la loi applicable aux conditions de fond du mariage, la règle de conflit de loi introduite par le projet ne trouvera pas à s’appliquer.

Des conventions qui soumettent expressément les conditions de fond du mariage à la loi nationale

Plusieurs conventions bilatérales se prononcent expressément sur la loi applicable aux conditions de fond du mariage. La France est ainsi liée avec sept Etats qui ne connaissent, pour aucun d’entre eux, le mariage entre personnes de même sexe.

- La Pologne

La convention relative à la loi applicable, la compétence et l’exequatur dans le droit des personnes et de la famille du 5 avril 1967 (publiée par décret n° 69-176 du 13 février 1969) prévoit en son article 4, alinéas 2 et 3 que “les conditions de fond du mariage sont celles de la loi de la Haute Partie contractante dont les époux ont la nationalité” et que “si l’un des époux a la nationalité de l’une des Hautes parties contractantes et le second celle de l’autre, les conditions prévues à l’alinéa 2 obéissent pour chacun à la oi de l’Etat dont il a la nationalité”.

- Le Maroc

La convention relative au statut des personnes et de la famille et à la coopération judiciaire du 10 août 1981 (publiée par décret n° 83-435 du 27 mai 1983) dispose dans son article 5 que “les conditions de fond du mariage tels que l’âge matrimonial et le consentement de même que les empêchements, notamment ceux résultant des liens de parenté ou d’alliance, sont régies par chacun des futurs époux par la loi de celui des deux Etats dont il a la nationalité”.

Il est toutefois indiqué à l’article 4 que la loi de l’un des deux Etats désignés par la convention peut être écartée par les juridictions de l’autre Etat “si elle est manifestement incompatible avec l’ordre public”.

- La Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Serbie et la Slovénie

La Bosnie-Herzégovine (accord par échange de lettres du 3 décembre 2003, publié par décret n° 2004-96 du 26 janvier 2004), le Monténégro (accord sous forme d’échange de lettres du 30 septembre 2010, publié par décret n° 2012-621 du 2 mai 2012), la Serbie (accord publié par décret n° 2003-457 du 16 mai 2003) et la Slovénie (accord sous forme d’échange de lettres du 28 mars 1994, publié par décret n° 96-229 du 15 mars 1996) ont succédé à convention franco-yougoslave relative à la loi applicable et à la compétence en matière de droit des personnes et de la famille du 18 mai 1971 (publiée par décret n° 73-492 du 15 mai 1973).

L’article 3 de ladite convention précise que “les qualités et conditions requises pour pouvoir contracter mariage sont régies, pour chacun des futurs époux, par la loi de la Partie contractante dont il est ressortissant” (alinéa 1), et que “toutefois, les conditions relatives à la parenté et à l’alliance sont éagement régies par la loi de la Partie contractante dont les autorités célèbrent le mariage.”(alinéa 2).

- Le Viêt-Nam :

Le décret n° 59-593 du 22 avril 1959 a publié les accords du 16 septembre 1954. Aux termes de l’article 2 de la lettre annexe n° 4 du protocole relatif à l’aide mutuelle judiciaire, “les Français au Viêt-Nam, les Vietnamiens sur un territoire quelconque de la République française ne peuvent se marier que s’ils remplissent les conditions fixées par leur loi nationale”.

Des conventions qui rattachent le statut personnel à la loi nationale

Par ailleurs, des conventions bilatérales avec des Etats qui sont des anciens territoires sous souveraineté ou autorité française rattachent de façon générale le statut personnel à la loi nationale, voire ne traitent que de la situation du Français rattaché à sa loi personnelle.

Il en est notamment ainsi de :

- Madagascar

Le décret n° 60-692 du 19 juillet 1960 a publié les accords particuliers signés le 27 juin 1960 : l’article 7 alinéa 2 de la convention d’établissement précise que “le statut personnel des Français sur le territoire de la République malgache est régi par la loi française et le statut personnel des malgaches sur le territoire de la République française est régi par la loi malgache”.

- Le Cambodge

Par décret n° 59-593 du 22 avril 1959 ont été publiés les accords entre la France et le Cambodge du 29 août et 9 septembre 1953. Aux termes d’une annexe au protocole de transfert au gouvernement royal du Cambodge des compétences judiciaires exercées par la France sur le territoire du Royaume du 29 août 1953, “le statut personnel des ressortissants de l’Union française sera soumis, suivant les règles de droit international privé, à leur loi nationale.”

- Le Laos

La convention judiciaire avec le Laos du 22 octobre 1953 publié par le décret sus-visé l’article 19 alinéa 3 précise que “pour ce qui concerne le statut personnel, les Français resteront soumis à la loi française”.

- La Tunisie

Il résulte de l’article 2 de la convention judiciaire du 9 mars 1957 publiée par décret n° 58-86 du 1er février 1958 qu’“en matière de statut personnel... les personnes de nationalité française sont régies par leur loi nationale”.

- L’Algérie

Aux termes de la déclaration des garanties des accords d’Evian du 19 mars 1962, 3ème partie, article 6, “le statut personnel...des ressortissants français sera régi par la loi française” (JO du 20 mars 1962).

Par ailleurs, la question de la célébration dans les postes consulaires français d’un mariage entre deux personnes de même sexe concernant deux Français (ou un Français et un étranger dans certains pays prévus par décret du 26 octobre 1939 modifié par le décret du 15 décembre 1958) est aussi sensible au regard de l’article 5 de la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires et nécessitera probablement l’interrogation des autorités étrangères afin de savoir si un motif d’ordre public local serait de nature à s’apposer à une telle célébration dans l’Etat de résidence. Dans cette hypothèse, les autorités françaises seront amenées à renoncer à célébrer des mariages entre Français de même sexe.

4.4.2. Adoption internationale

L’étude réalisée par le ministère des affaires étrangères met en évidence les limites auxquelles seront confrontés les couples de même sexe pour accéder à l’adoption internationale conjointe dans un contexte marqué par ailleurs par une forte baisse du nombre d’adoptions réalisées.

En effet, très peu de pays d'origine des enfants autorisent l'adoption conjointe par des couples de même sexe: seuls quelques Etats au Brésil, au Mexique et aux Etats-Unis, ainsi que l'Afrique du Sud l'autorisent et les enfants, qui sont proposés à l'adoption internationale, sont le plus souvent âgés de plus 6 ans, en fratrie ou présentent des particularités médicales et correspondent rarement aux souhaits des familles françaises candidates à l'adoption.

Par ailleurs, les couples candidats à l’adoption seront confrontés à des législations interdisant l’adoption par des couples de même sexe. Cmme pour les couples de sexe différent, ils feront face une restriction des possibilités d’adoption dans les pays étrangers du fait notamment de la préférence donnée à l’adoption nationale.

Ainsi, on constate que l'ensemble des pays d'accueil subissent une baisse sensible du nombre d'adoptions internationales réalisées. Alors que plus de 3000 enfants ont été adoptés chaque année à l'étranger par des familles résidant en France, seulement 1995 enfants sont arrivés sur le territoire français, dans le cadre d'une adoption internationale, en 2011. Ce chiffre devrait s'avérer inférieur pour l'année 2012.

Le Service de l'Adoption Internationale, du ministère des Affaires étrangères, devra par conséquent tenir compte de ces éléments dans sa communication à l'égard des candidats sur les réalités de l'adoption internationale. Une information précise, le plus en amont possible, devra également être assurée par les conseils généraux lors de la procédure d'agrément en vue d'adoption.

L'accès des couples de même sexe à l'adoption devrait par ailleurs avoir un impact sur les opérateurs chargés d'accompagner les procédures d'adoption à l'étranger : l'Agence française de l'adoption (opérateur public constitué sous forme de GIP) et les organismes autorisés pour l'adoption, associations de droit privé.

L'ouverture de l'adoption aux couples de même sexe pourrait impliquer une augmentation du nombre d'agréments délivrés en vue d'adoption et par voie de conséquence une augmentation du nombre de candidatures adressées aux opérateurs, qui générerait une charge de travail supplémentaire. L'Agence française de l'adoption, en sa qualité d'opérateur public, pourra également être sollicitée pour s'implanter dans des pays d'origine ouverts à l'adoption conjointe par des couples de même sexe, dans lesquels elle ne travaille pas encore (Afrique du Sud, Etats-Unis). "

4.5. Impact sur les finances publiques

4.5.1. Impact sur la fonction publique

Contrairement au mariage, le PACS ne permet ni l’adoption par un couple pacsé, ni un droit de séjour pour le conjoint étranger, ni une pension de réversion au conjoint survivant. L’extension du mariage et du droit d’adoption afférent, aux couples de même sexe, outre qu’il modifie le code civil, celui de la sécurité sociale, de la famille et le droit fiscal produit des effets sur les dispositions à caractère familial du code de la fonction publique et du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) et génère par conséquent un coût financier qui doit être évalué.

1/ Les effets et les enjeux du mariage de personnes de même sexe et du droit d’adoption qui lui serait ouvert consécutivement, sur les règles de pensions civiles et militaires.

L’extension du dispositif du mariage aux couples homosexuels et des conditions d’adoption a pour effet immédiat de garantir la dévolution de deux droits à caractère familial au titre de pensions civiles et militaires :

-celui des droits familiaux garantissant la majoration de la pension au titre des enfants (article L. 18 du CPCMR);

-celui du droit à une pension de réversion en cas de décès (article L. 39 et L. 47 du CPMCR).

La majoration de pension pour enfants est accordée dans le cas où le titulaire a élevé au moins trois enfants. Ouvrent droit à cette majoration les enfants légitimes, les enfants naturels dont la filiation est établie et les enfants adoptifs du titulaire de la pension; les enfants du conjoint issus d'un mariage précédent, ses enfants naturels dont la filiation est établie et ses enfants adoptifs ; les enfants ayant fait l'objet d'une délégation de l'autorité parentale en faveur du titulaire de la pension ou de son conjoint ; les enfants recueillis à son foyer par le titulaire de la pension ou son conjoint, qui justifie, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, en avoir assumé la charge effective et permanente.

A l'exception des enfants décédés par faits de guerre, les enfants devront avoir été élevés pendant au moins neuf ans, soit avant leur seizième anniversaire, soit avant l'âge où ils ont cessé d'être à charge au sens des articles L. 512-3 et R. 512-2 à R. 512-3 du code de la sécurité sociale (III).

Pour satisfaire la condition de durée ci-dessus, il sera tenu compte, le cas échéant, du temps pendant lequel les enfants auront été élevés par le conjoint après le décès du titulaire.

Le bénéfice de la majoration est accordé :

-soit au moment où l'enfant atteint l'âge de seize ans ;

-soit au moment où, postérieurement à l'âge de seize ans, il remplit la condition visée au III ci-dessus.

Le taux de la majoration de la pension est fixé à 10 % de son montant pour les trois premiers enfants et à 5 % par enfant au-delà du troisième, sans que le montant de la pension majorée puisse excéder le montant du traitement ou de la solde mentionné à l'article L. 15 et revalorisé

dans les conditions prévues à l'article L. 16. En cas de dépassement, les montants de la pension et de la majoration sont réduits à due proportion.

Concernant le droit à réversion celui-ci est subordonné aux conditions suivantes :

-si le fonctionnaire a obtenu ou pouvait obtenir une pension accordée dans le cas prévu à l'article L. 4 du CPCM (1°), que, depuis la date du mariage jusqu'à celle de la cessation de l'activité du fonctionnaire, celui-ci ait accompli deux années au moins de services valables pour la retraite, sauf si un ou plusieurs enfants sont issus du mariage antérieur à ladite cessation ;

- si le fonctionnaire a obtenu ou pouvait obtenir une pension accordée dans le cas prévu à l'article L. 4 CPCM (2°), que le mariage soit antérieur à l'événement qui a amené la mise à la retraite ou la mort du fonctionnaire.

Toutefois, au cas de mise à la retraite d'office par suite de l'abaissement des limites d'âge, il suffit que le mariage soit antérieur à la mise à la retraite et ait été contracté deux ans et au moins avant soit la limite d'âge en vigueur au moment où il a été contracté, soit le décès du fonctionnaire si ce décès survient antérieurement à ladite limite d'âge.

Nonobstant les conditions d'antériorité prévues ci-dessus, le droit à pension de réversion est reconnu :

- si un ou plusieurs enfants sont issus du mariage ;

- ou si le mariage, antérieur ou postérieur à la cessation de l'activité, a duré au moins quatre années.

En l’état de rédaction des dispositions du CPCMR, il n’est pas besoin de modifier les textes sus mentionnés.

En revanche l’impact financier de l’extension du champ d’application de telles mesures ouvrant à des droits de majoration pour enfant et de réversion aux couples de même sexe dont au moins un des deux conjoints a le statut de fonctionnaire, doit être évalué.

A titre d’information, le montant moyen des pensions de réversion et les effectifs concernés pour le flux de l’année 2010 se ventilent de la manière qui suit. Seuls les effectifs d’orphelins concernés par la pension issue du chef de leurs parents sont disponibles.

 

Bénéficiaires d'une pension à droit indirect (réversion et orphelin) entrée en paiement en cours d'année

 

Bénéficiaires d'une pension de droit dérivé entrée en paiement au cours de l'année 2010

Fonction publique de l'Etat

(hors la Poste et France Télécom)

Fonction publique d'Etat -toutes pensions civiles

Fonction publique d’Etat -pensions militaires

Fonction publique d’Etat- pensions d'ouvriers de l'Etat FSPOIEI

Fonction publique Territoriale-pensions CNRACL

Fonction publique territoriame-pensions CNRACL

 

Effectifs

16 274

18 306

6 792

1 609

5 896

3 140

 

Montant mensuel moyen de la retraite totale en droit dérivé

952 €

932 €

846 €

832 €

582 €

610 €

 

Effectifs d'orphelins

388

447

100

9

36

23

 

Montant mensuel moyen de la retraite totale en droit dérivé (en euros)

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