Les étapes de l’élaboration d’une loi : Le projet de loi du Premier ministre ou la proposition de loi de parlementaires est déposé(e) à l'Assemblée nationale








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Sur l'éloignement

Les considérations qui précèdent concernant les risques de fraude supplémentaires trouvent également une incidence au stade de l'éloignement, puisqu'en vertu de l'article L. 511-4 du CESEDA, le statut de conjoint de Français (7°) et, dans une moindre mesure, de conjoint d'étranger (8°) sont des motifs de protection contre la reconduite à la frontière. La conclusion d'un mariage frauduleux pourra donc avoir soit pour but, soit à tout le moins pour effet, cette protection.

4-2 Impact sur les juridictions

L’augmentation du nombre de mariages, qui fera suite à cette réforme, impliquera mécaniquement une augmentation du nombre des divorces. Il n’est toutefois pas possible pour l’heure de chiffrer cette activité supplémentaire pour les juridictions que ce soit en contentieux du divorce ou en contentieux des mesures après divorce.

Il n'est par ailleurs pas exclu que l’ouverture du mariage à tous les couples puisse engendrer une diminution du nombre de PACS enregistrés par les greffes des tribunaux d’instance, même si la part des couples de même sexe ayant contracté un PACS est à ce jour très minoritaire par rapport à l'ensemble des PACS conclus.

Sans qu’il soit possible de l’estimer, on peut penser qu’interviendra une augmentation de l’activité tant des tribunaux de grande instance, pour le prononcé des adoptions conjointes nationales ou de l’enfant du conjoint, que des parquets, pour la reconnaissance des adoptions prononcées à l’étranger.

4-3 Impact sur les autres administrations

4-3.1 Impact sur les postes consulaires et le service central d'état civil

Comme tout officier de l’état civil, les chefs de poste pourvus d’une circonscription consulaire seront amenés à célébrer des mariages entre personnes de même sexe. Cependant, à l’exception de la liste de pays fixée par le décret du 26 octobre 1939 modifié par le décret du 15 décembre 1958, seuls des mariages entre Français pourront être célébrés en application de l’article 171-1 du code civil, sous la réserve du respect des termes de la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires (voir point 4-4).

S’agissant des mariages ou des projets de mariages d’un Français célébrés à l’étranger par les autorités locales, les postes consulaires seront saisis de demandes de délivrance d’un certificat de capacité à mariage ainsi que, une fois le mariage célébré, de demandes de transcription d’actes de mariage dans le cadre des articles 171-2 et suivants du code civil. De façon générale, les postes consulaires seront amenés à mettre en œuvre à l’égard des mariages entre personnes de même sexe les dispositions de la loi n° 2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages.

Ils devront aussi traiter des dossiers portant sur des mariages célébrés avant l’entrée en vigueur de la loi en application de la mesure de droit transitoire.

Il n’est pas en l’état possible de déterminer le nombre de mariages concernés.

Les consulats seront aussi saisis par des Français de demandes de transcription d’actes de naissance étrangers portant indication d’une double filiation maternelle ou paternelle. Il conviendra de déterminer dans quelles conditions de tels actes concernant un enfant français pourront ou non être transcrits sur les registres d’état civil consulaire. Ces dossiers pourront porter sur des situations d’état civil acquises avant l’entrée en vigueur de la loi. Leur nombre reste difficile à estimer.

En outre, le service central d’état civil sera destinataire de réquisitions aux fins de transcription dans ses registres de décisions étrangères d’adoption plénière concernant un enfant né à l’étranger et deux parents de même sexe, cette transcription valant acte de naissance. Il en sera de même concernant les décisions étrangères d’adoption simple leur transcription ne valant cependant pas acte de naissance. Lorsque l’enfant aura acquis la nationalité française, ces décisions pourront être portées en marge son acte de naissance français établi par le service central d’état civil.

Par ailleurs, le service central d’état civil devra établir des actes de mariage et/ou des actes de naissance pour des personnes nées et/ou mariées à l’étranger ayant acquis la nationalité française par décret ou par déclaration en application des articles 98 et suivants du code civil. Il devra traiter des dossiers portant sur des mariages de même sexe et sur des naissances comportant une double filiation de même sexe, évènements d’état civil pouvant avoir eu lieu avant ou après l’entrée en vigueur de la loi.

Ces activités ne sont pas quantifiables.

Enfin, le ministère des affaires étrangères devra mettre à jour les applications informatiques du service central d’état civil et des postes consulaires, une évaluation provisoire étant fixée à une somme de l’ordre de 80.000 euros. Après modification de la réglementation applicable, de nouveaux livrets de famille adaptés aux unions de même sexe devront être commandés.

4-3.2 Impact sur les collectivités territoriales

4-3.2.1 Impact sur les conseils généraux

La possibilité pour les couples de même sexe de se marier permettra à ces couples de former une demande d’adoption. Or, l’agrément en vue d’adoption, délivré par le président du conseil général du département de résidence du demandeur est requis pour l’adoption d’un pupille de l’Etat, d’un enfant confié à un organisme autorisé pour l’adoption ou d’un enfant étranger, lorsque celui-ci n’est pas l’enfant du conjoint.

Les conseils généraux devront donc instruire les demandes d’agrément formées par ces couples selon les critères de droit commun, tels qu’ils résultent notamment des dispositions de l’article R 225-4 du code de l’action sociale et des familles : l’agrément doit permettre de s’assurer que les conditions d’accueil offertes par le demandeur sur les plans familial, éducatif et psychologique correspondent aux besoins et à l’intérêt d’un enfant adopté.

Comme c’est déjà le cas pour les demandes formulées par les personnes célibataires homosexuelles, les conseils généraux ne pourront refuser de délivrer un agrément sur le seul fondement de l’orientation sexuelle du couple demandeur. En effet, une telle motivation constitue une discrimination prohibée notamment par les articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme (cf CEDH, 22 janvier 2008, EB. c/ France).

Afin de garantir un traitement neutre et objectif de ces demandes, les référentiels relatifs à l’information préalable à l’agrément en vue d’adoption et à l’évaluation de la demande d’agrément, publiés par le ministère en charge de la famille en 2011, seront complétés en ce sens. Une sensibilisation sera également menée auprès des services chargés de l’instruction et de la délivrance de l’agrément.

Le projet de loi n’a donc pas d’impact sur la réglementation que les conseils généraux appliquent d’ores et déjà en matière de délivrance d’agrément.

En revanche, il est très difficile d’évaluer l’augmentation d’activité qui en résultera, le nombre de couples mariés de même sexe susceptible de former une demande d’agrément étant par nature inconnu, mais devrait être assez limité.

En outre, la réalisation du projet d’adoption internationale par ces couples sera certainement difficile, au vu notamment de l’opposition de la plupart des pays étrangers de confier des enfants à des couples de même sexe. L’augmentation du nombre de rapports de suivis post adoption, exigés par la législation française (art. L. 225-18 du CASF) comme par celle du pays d’origine de l’enfant, devrait donc être tout à fait limitée.

Compétences du président du conseil général en matière d’agrément à l’adoption et rappel de la procédure

L’adoption d’un enfant requiert l’obtention d’un agrément délivré par les services du conseil général (article L.225-2 du code de l’action sociale et des familles).

1- La procédure d’agrément

a) Les démarches de demande d’agrément

Toute personne qui sollicite l’agrément doit en faire la demande au président du conseil général de son département de résidence. Si le demandeur ne réside pas en France, il peut s’adresser au président du conseil général du département où il résidait auparavant ou à celui dans lequel il a conservé des attaches (article R.225-1 du code de l’action sociale et des familles).

Le président du conseil général doit fournir à l’administré sollicitant l’agrément un certain nombre d’informations mentionnées à l’article R.225-2. Au reçu de ces informations, l'intéressé fait parvenir au président du conseil général la confirmation de sa demande par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Il peut y préciser ses souhaits, notamment en ce qui concerne le nombre et l'âge de pupilles de l'Etat ou d'enfants étrangers qu'il désire accueillir. Il doit adresser au président du conseil général un certain nombre de pièces énumérées à l’article R.225-3.

b) L’examen de la demande d’agrément

Avant de délivrer l'agrément, le président du conseil général doit s'assurer que les conditions d'accueil offertes par le demandeur sur les plans familial, éducatif et psychologique correspondent aux besoins et à l'intérêt d'un enfant adopté (article R.225-4).

A cet effet, il fait procéder, auprès du demandeur, à des investigations comportant notamment:

-une évaluation de la situation familiale, des capacités éducatives ainsi que des possibilités d'accueil en vue d'adoption d'un enfant pupille de l'Etat ou d'un enfant étranger ; cette évaluation est confiée à des assistants de service social, à des éducateurs spécialisés ou à des éducateurs de jeunes enfants, diplômés d'Etat ;

-une évaluation, confiée à des psychologues territoriaux ou aux mêmes professionnels relevant d'organismes publics ou privés habilités mentionnés au septième alinéa de l'article L. 221-1 ou à des médecins psychiatres, du contexte psychologique dans lequel est formé le projet d'adopter.

Les évaluations sociale et psychologique donnent lieu chacune à deux rencontres au moins entre le demandeur et le professionnel concerné. Pour l'évaluation sociale, une des rencontres au moins a lieu au domicile du demandeur.

La décision est prise par le président du conseil général après avis de la commission d'agrément qui comprend (article R.225-9) :

1° Trois personnes appartenant au service qui remplit les missions d'aide sociale à l'enfance et ayant une compétence dans le domaine de l'adoption ou leurs suppléants désignés parmi les personnes répondant aux mêmes conditions ;

2° Deux membres du conseil de famille des pupilles de l'Etat du département;

3° Une personnalité qualifiée dans le domaine de la protection sociale et sanitaire de l'enfance.

Les membres de la commission, dont le président et le vice-président, sont nommés pour six ans par le président du conseil général.

Le président du conseil général fixe le nombre et le ressort géographique des commissions d'agrément dans le département.

Le secrétariat de la commission est assuré par les services du conseil général.

2- La décision d’agrément

A la suite de l’avis de la commission d’agrément, le président du conseil général prend la décision d’accorder ou non l’agrément (article R.225-5). Les décisions relatives à l'agrément sont transmises sans délai par le président du conseil général au ministre chargé de la famille (article L.225-7).

Tout refus ou retrait d’agrément doit être motivé (article L.225-4). Le président du conseil général doit motiver sa décision par une analyse in concreto des conditions d’accueil de l’enfant (CE, 9 décembre 1994, req n°153390).

L'agrément est accordé pour cinq ans. Il est délivré pour l'accueil d'un ou de plusieurs enfants simultanément. L'agrément est caduc à compter de l'arrivée au foyer d'au moins un enfant français ou étranger, ou de plusieurs simultanément (article L.225-2).

Toute personne titulaire de l'agrément doit confirmer au président du conseil général de son département de résidence, chaque année et pendant la durée de validité de l'agrément, qu'elle maintient son projet d'adoption, en précisant si elle souhaite accueillir un pupille de l'Etat en vue d'adoption (article R.225-7).

Lorsque les personnes agréées changent de département, leur agrément demeure valable sous réserve d'une déclaration préalable adressée au président du conseil général de leur nouveau département de résidence. Lorsque des personnes à qui un refus ou un retrait d'agrément a été notifié changent de département de résidence, ce refus ou retrait leur demeure opposable (article L.225-6).

L’agrément constitue la première phase de la procédure qui se poursuivra auprès de l’autorité judiciaire dans les conditions prévues par le code civil. L’adoption plénière comme l’adoption simple sont prononcées par jugement du tribunal de grande instance (articles 353 et 361 du code civil).

Les chiffres clés de l’adoption

Source : http://www.adoption.gouv.fr/Chiffres-cles.html

Le nombre de personnes qui font une demande pour adopter un enfant, après avoir presque doublé en 15 ans, tend à diminuer (- 7 % entre 2009 et 2010). On compte aujourd’hui plus de 9 000 demandes par an. Environ 90 % des demandes sont déposées par un couple et 90 % des candidats à l’adoption ont entre 30 et 49 ans.

Source : ONED rapport "Situation des pupilles de l’Etat au 31/12/2010"

En 2010 :

• 6 073 personnes ont obtenu l’agrément, alors que 9060 personnes ont formulé une demande ; les autres ont renoncé à leur projet au cours de la procédure ou se sont vu opposer un refus ;

• 24 702 candidats agréés étaient dans l’attente d’un enfant.

Aujourd’hui, l’adoption internationale représente plus de 80 % de l’adoption en France (soit 3 504 enfants adoptés à l’étranger). La France est le troisième Etat d’accueil d’enfants adoptés à l’étranger, après les Etats-Unis et l’Italie.

Les enfants adoptés en France

Fin 2010, 2 347 enfants avaient le statut de pupille de l’État.

38 % des pupilles étaient placés dans une famille en vue de leur adoption. Les enfants placés en vue de leur adoption sont très jeunes, en moyenne 2,8 ans et plus des 3/4 ont moins d’un an.

Pour les deux tiers restant, aucun projet d’adoption n’est envisagé :

• soit parce que des liens perdurent avec leur famille : 4 %

• soit parce qu’ils ne sont pas prêts à être adoptés (séquelles psychologiques, échec d’adoption, refus de l’enfant) : 11 %

• soit parce que leur situation actuelle est satisfaisante (bonne insertion dans la famille d’accueil) : 11 %

• soit parce qu’aucune famille adoptive n’a été trouvée en raison de leurs caractéristiques (état de santé, handicap, âge élevé ou enfants faisant partie d’une fratrie) : 46 %

Quand ils sont adoptés, les enfants plus âgés le sont principalement par les assistants familiaux qui en avaient préalablement la garde. Les enfants ayant un problème de santé ou de handicap sont le plus souvent adoptés par une famille agréée, candidate à l’adoption, d’un autre département.

4-3.2.2 Impact sur les services communaux d’état civil

L’ouverture du mariage aux personnes de même sexe entraînera une augmentation du nombre de mariages célébrés. Toutefois, compte-tenu du caractère intime et personnel du choix de se marier ou non, il est difficile d’estimer le nombre de mariages supplémentaires auxquels il faudra procéder, même s’il est probable qu’au lendemain de l’entrée en vigueur de la loi, les maires recevront beaucoup de demandes de célébrations.

Tous les services d’état civil communaux verront une augmentation de leur activité, en conséquence de l’augmentation du nombre d’actes de mariage et de décisions d’adoption. La gestion des registres, qui implique la mise à jour et la conservation ainsi que la publicité par la délivrance de copies et d’extraits de ces « nouveaux actes » également reproduits dans le livret de famille augmenteront tout autant l’activité et les frais de fonctionnement des services de l’état civil.

Toutefois, comme indiqué au 4-1.1.3, la réforme envisagée n’aura pas de conséquence sur les actes d’état civil relatifs aux couples hétérosexuels. Il conviendra seulement de prévoir une version adaptée pour les couples de même sexe et leurs enfants.

L’édition des nouveaux livrets de famille 

En qualité d’officier d’état civil, les maires sont dans l’obligation de délivrer un livret de famille aux personnes se mariant.

Afin d’être approvisionnée en livret de famille, chaque commune signe individuellement un contrat avec un éditeur. Ce type de contrat comporte systématiquement une clause de « garantie éditoriale » qui impose à l’éditeur de produire des documents toujours à jour de la réglementation sans que cela induise une modification de tarifs. Toute modification touchant au contenu du livret de famille, dès lors qu’elle découle d’un changement de législation, n’entraîne donc aucun surcoût pour les communes. Une exception pourrait exister toutefois si la modification introduite imposait un changement total de format. Ceci ne sera toutefois pas le cas, s’agissant de la réforme envisagée, dès lors qu’il ne s’agit que de substitutions de mots dans les seuls actes destinés aux conjoints de même sexe et leurs enfants.

A titre d’exemple récent on peut noter que la circulaire du 25 octobre 2011 relative au modification des modalités d’indication des « double noms » issus de la loi du 4 mars 2002 dans les actes d’état civil (circulaire double tiret), qui a également entraîné une modification du livret de famille en créant une ligne supplémentaire pour permettre la mention de la première et deuxième partie du nom n’a entraîné aucun surcoût à ce titre.

Certaines communes (environ 60 %) ont fait le choix de livrets de famille « version informatique », pour lesquels l’officier d’état civil imprime les différents encarts du livret puis les insère ensuite dans le livret. Dans ce dernier cas de figure, l’officier d’état civil complète le livret de famille via l’utilisation d’un logiciel spécifique, qui devra également faire l’objet de quelques adaptations. Toutefois ces modifications étant mineures, elles ne seront pas répercutées sur les communes, l’éditeur devant en supporter la charge financière.

L’édition des nouveaux actes d’état civil (acte de naissance, mariage, décès) 

Dans ce domaine, il n’existe aucune obligation légale de produire des actes informatisés. De nombreuses communes sont toutefois informatisées et ont donc souscrit un contrat avec une société éditrice de logiciel. Pour ces contrats, il existe également une clause de maintenance qui impose en principe à l’éditeur de logiciel de fournir gratuitement la mise à jour réglementaire de celui-ci, sous réserve que la modification introduite n’impose pas à l’éditeur de logiciels d’effectuer de nouveaux développements informatiques importants.

Il faut relever que ces règles concernent les contrats-type, mais que chaque commune est libre en la matière de souscrire (ou non, l’informatisation n’étant pas obligatoire) le contrat avec les clauses de son choix.

En l’état actuel du projet de loi, les éditeurs de logiciels contactés indiquent que la modification du logiciel métier « Etat civil » aura un coût qu’ils ne peuvent encore évaluer.

L’importance de ce surcoût déterminera sa prise en charge par l’éditeur de logiciel –dans le cadre de la clause de maintenance ou par la commune.

Il est en l’état difficile de déterminer quel est le risque réel de prise en charge de ce surcoût par les communes, dès lors que l’on se situe dans le cadre d’un contrat dont la teneur varie d’une commune à l’autre, avec des stratégies de négociation pouvant varier d’un éditeur à l’autre et d’une commune à l’autre.
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