Avis du Groupe de Réflexion pour le Développement du Secteur des Télécoms (grdst) et de l’ong entraide Numérique Ethique (en-ethique)








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PROJET DE LOI RELATIVE AUX COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES ET A LA POSTE EN REPUBLIQUE DU BENIN
Avis
du Groupe de Réflexion pour le Développement du Secteur des Télécoms (GRDST) et de l’ONG Entraide Numérique - Ethique (EN-ETHIQUE)
2013

GRDST

Groupe de réflexion pour le développement du secteur des Télécommunications au Bénin

02/10/2013
République du bénin

------------

GROUPE DE REFLEXION POUR LE DEVELOPPEMENT DU SECTEURS DES TELECOMS

&

ONG ENTRAIDE NUMERIQUE - ETHIQUE

------------

AVIS

SUR LE PROJET DE LOI

RELATIVE AUX COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES ET A LA POSTE EN REPUBLIQUE DU BENIN

Octobre 2013


AVIS DU GROUPE DE REFLEXION POUR LE DEVELOPPEMENT DU SECTEUR DES TELECOMS (GRDST) ET DE L’ONG ENTRAIDE NUMERIQUE – ETHIQUE (EN-ETHIQUE) SUR LE PROJET DE LOI RELATIVE AUX COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES ET A LA POSTE EN REPUBLIQUE DU BENIN
Conscients des difficultés nées de la mise en œuvre de la réforme du secteur des télécommunications depuis plusieurs dizaines d’années et de ses conséquences sur le développement de Bénin Télécoms Sa (BTSA) notamment sur les plans Institutionnel, organisationnel et structurel, les cadres de Benin Télécoms Sa en activité et à la retraite ont senti la nécessité de s’organiser à travers respectivement le Groupe de Réflexion pour le Développement du secteur des Télécommunications (GRDST) et l’Association des retraités des télécommunications regroupés au sein de l’association Entraide Numérique-Ethique (EN-ETHIQUE).

Considérant que l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique bien éclairée des Télécommunications constituent le socle primordial au développement socio - économique de toute nation et conscients du rôle prépondérants de BTSA dans sa mise en œuvre, les cadres de Bénin Télécoms regroupés au sein du GRDST et de EN-ETHIQUE, ayant su que le décret portant transmission à l’Assemblée nationale du projet de texte de loi relatif aux communications électroniques et à la Poste en république du Bénin a été adopté en Conseil des Ministres, ont jugé utile d’apporter leurs contributions à ce projet de loi.

Après en avoir délibéré au cours de ses séances en date du 20 juillet, 3 et 10 août 2013 le Collectif des cadres des deux associations, a l’honneur d’émettre à titre de libre contribution l’avis ci-après :

  1. OBSERVATIONS LIMINAIRES



  1. Le Collectif souscrit pleinement au principe du désengagement de l’Etat du secteur des télécommunications par la libéralisation progressive affirmée dans le texte de la déclaration de politique sectorielle des postes et télécommunications adopté par Décret n°94-361 du 4 novembre 1994 ;

  2. Le Collectif déplore le fait que les cadres de Bénin Télécoms soient absents dans les Institutions en charge de la réglementation et de la régulation du secteur des télécommunications ;

  3. Le Collectif déplore le fait que les professionnels du secteur notamment les cadres de Bénin Télécoms ne soient pas associés à l’élaboration de ce projet de loi;

  4. Le Collectif regrette enfin que l’établissement et l’exploitation des réseaux de télécommunications privés aient été autorisés au Bénin en l’absence d’un cadre juridique préalable ; toute chose qui explique le désordre observé dans le secteur et la déconfiture de l’opérateur historique et de sa faillite précoce.

  5. Le Collectif constate que le projet de loi est intitulé « loi relative aux communications électroniques et à la Poste en République du bénin » au lieu de « loi relative aux télécommunications et à la poste en République du bénin » car le concept « Communications Electroniques » en réalité intègre :

  • les télécommunications,

  • l’Informatique et

  • l’audiovisuel.

Ce concept est utilisé pour exprimer une certaine convergence, vue non seulement sous l’angle technologique notamment en ce qui concerne le contenu des services et les infrastructures, mais aussi sous l’angle institutionnel et réglementaire. L’importance de la convergence tient au rôle qu’elle peut être amenée à jouer dans le développement et la croissance économiques et sociaux d’un pays. Elle peut peser sur tous les segments de la société – elle peut, façonner la prestation des services gouvernementaux (y compris l’éducation et la santé), redéfinir le mode de fonctionnement des entreprises et offrir aux particuliers des services d’information et de communication jusque-là inimaginables. Il se pose donc l’épineux problème de la régulation des communications électroniques à l’heure de la convergence.

Les difficultés liées au traitement des questions de convergence ont conduit les pays du Nord et certains pays africains a adopté en général, une approche réglementaire à l’égard de la convergence tout en faisant également appel à la législation et à l’autorégulation mais tout ceci, à la suite de nombreuses études approfondies et consultations publiques. Autrement dit le traitement de la convergence n’est pas si simple. Il ne s’agit pas simplement d’intituler la loi « loi relative aux communications électronique » pour traiter de la question. Aussi, faudrait-il lui donner un contenu adéquat pour relever les défis clés de la convergence.

C’est certainement conscient que le contenu du projet loi ne traite pas de la question que cette convergence très souhaitée est exclue d’office du champ d’application de la présente loi en son article 2 qui précise que :

« Sont exclus du champ d'application de la présente loi :

  • les installations de l'Etat établies pour les besoins de la sécurité publique, de la défense nationale ou pour les besoins propres d’une administration, les entreprises de radiodiffusion et/ou de télévision, pour ce qui concerne leurs activités de production et de diffusion, ainsi que les autorisations d’exploitation des fréquences utilisées en radiodiffusion et/ou en télévision relevant de la compétence de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication ;

  • Les activités relatives aux contenus des services destinés à l’internet

  • les services de la société de l’information et notamment, le commerce électronique,

  • les envois des correspondances acheminées entre les différents bureaux ou agences d’une même entreprise par un de ses préposés ; » 

Il apparait dès lors que nous ne sommes pas en présence d’un projet de texte de loi relatif aux communications électroniques mais plutôt d’un texte de loi relatif purement et simplement aux « télécommunications » comme c’est le cas dans beaucoup de pays africains. D’ailleurs la définition que le projet de texte donne au terme « Communications Electroniques » est identique à celle donnée en général au terme « Télécommunications » comme on peut le noter par exemple dans la loi du Sénégal portant « code des télécommunications».

Cette terminologie, de plus en plus utilisé dans certains pays développés, loin d’être un simple effet de mode, est plutôt la conséquence d’un certains nombres de pré requis qui ne sont pas encore réunis dans notre pays.

En effet, dans notre pays, on note que le secteur de l’Audiovisuel est encadré pas des lois (la loi Organique n°92-021 du 21 août 1992 relative à la HAUTE AUTORITÉ DE L’AUDIOVISUEL ET DE LA COMMUNICATION et à la loi n°97-010 du 20 août 1997 portant libéralisme de l’espace audiovisuel et dispositions spéciales relatives aux délits en matière de presse et de communication audiovisuelle en République du Bénin. De même dans le secteur de l’Informatique, bien qu’insuffisant, il existe tout au moins une loi portant protection des données à caractère personnel (loi N°2009-09 du 22 mai 2009). Dans le secteur de la Poste il existe également une loi (la loi N°2001-31 du septembre 2001 portant principes fondamentaux du régime des Postes en République du Bénin). En conséquence, le domaine dans lequel il reste à légiférer est celui des télécommunications en ses aspects réglementation, régulation, infrastructures et exploitation.

Il serait donc plus judicieux d’adopter une approche évolutive en envisageant, dans un premier temps, une loi spécifique aux télécommunications, plutôt qu’une loi sur les Communications électroniques qui ne serait que réduite aux télécommunications comme c’est la cas avec le présent projet de loi.

Aussi, le Collectif des cadres de Bénin Télécoms en activité comme en retraite suggère t-il de retenir la dénomination loi portant « code des télécommunications et de la poste  en république du bénin » au lieu de loi relative aux « Communications Electroniques et à la Poste » dans la dénomination du projet de loi.

Ainsi, le législateur envisagera la prise d’une véritable loi portant « code des Communications électronique » dès que notre pays comblerait le vide juridique et institutionnel dans le secteur des TIC par la prise des lois telles que :

    • La loi sur la cybercriminalité;

    • La loi sur confiance à l’économie numérique et la cyber éthique;

    • La Loi sur la sécurité des réseaux et systèmes informatiques;

    • La loi sur le commerce électronique.

De même il sera nécessaire d’actualiser un certain nombre de lois telles que :

    • La loi sur la propriété intellectuelle ;

    • La sur la Protection des données à caractère personnel et de la vie privée ;

    • Les lois relatives à l’audiovisuelle et la presse écrite ;

    • …..etc…

C’est donc l’ensemble de cet arsenal juridique et organisationnel de chacun des secteurs de l’audiovisuel, de l’informatique, des télécommunications qui constituera en son temps le « Code des communications électroniques ».

  1. OBSERVATIONS SUR LE FOND

Il s’opère au niveau mondial des mutations dans le secteur des télécommunications. Le Bénin ne saurait rester en marge de ce mouvement.

C’est pourquoi le Collectif des cadres de Bénin Télécoms salue l’initiative des réformes en cours au bénin dans le secteur et approuve l’idée de création d’une autorité chargée de la régulation des télécommunications.

  1. Justification de la séparation et clarification des tutelles de la réglementation et de la régulation

Il est important de souligner dans le secteur, la nécessité de séparer nettement les activités de réglementation de celle de la régulation et de veiller à ce que le texte de loi clarifie les responsabilités incombant aux structures ou institutions ayant la tutelle de ces attributs. Il s’impose donc une certaine précision.

La règlementation, la régulation et l’exploitation telles que recommandées par l’UIT, sont des fonctions séparées et autonomes. Or, dans le projet de loi, l’Autorité de Régulation est placée sous la tutelle du ministre en charge des télécommunications ce qui lui confère une position de Juge et Partie d’autant plus que le Ministre en charge des Télécommunications et de la Poste a naturellement la responsabilité de la Réglementation.

Pour jouer pleinement son rôle de régulation, l’Autorité de régulation devra être indépendante, neutre et autonome. Il ne saurait être sous la tutelle d’aucun pouvoir. Pour son encrage institutionnel, cet organe devra être, pour des raisons purement administratives, rattaché au chef du gouvernement. Par conséquent, le texte a été amendé dans le sens de rattacher l’Autorité de Régulation au chef du gouvernement.

Ces modifications sont consacrées dans le nouveau titre préliminaire aménagé avec l’insertion des  « dispositions institutionnelles », et qui précise du point de vue organisationnel du secteur des télécommunications et de la poste, les fonctions et compétences du ministère en charge dudit secteur, et celles de l’Autorité de Régulation.

  1. Composition et mode de désignation des membres de l’Autorité de régulation

La composition proposée ne paraît pas tenir compte de toutes les caractéristiques fondamentales du secteur des Télécommunications dont les plus importantes sont :

-le poids capitalistique

-la très grande force concurrentielle

-la très grande diversité d’opérateurs à activités multiformes

-la croissance constante du secteur impulsée par la rapidité des découvertes technologiques.

-la nécessité de faire recours aux spécialistes du domaine disposant d’expériences confirmées, étant donnée surtout que la régulation est à ses débuts dans le secteur.

Compte tenu de l’importance de l’Autorité de régulation des télécommunications, de l’indépendance et de la neutralité qui devront caractériser cette instance, il n’est pas souhaitable que ses membres proviennent uniquement de l’exécutif fut-il par appel à candidature.

Dans les grandes démocraties notamment en France et aux Etats-Unis, l’Autorité de régulation des télécommunications est composée de plusieurs membres désignés, en raison de leur qualification dans les domaines techniques, juridiques et économique. Les institutions de la République concernées (Gouvernement, Assemblée nationale, Sénat, Cour Suprême, etc … ) sont toutes impliquées dans la nomination des membres de l’Autorité qui est chargée de la régulation des Télécommunications.

L’autorité de régulation à mettre en place devra susciter la confiance des opérateurs par son efficacité et sa neutralité, toutes qualités qui lui confèrent une indépendance effective. Cet aspect de sa nature aura un effet positif sur le développement de l’industrie des télécommunications et, partant, de l’économie nationale. Pour ce faire, le Collectif suggère que la composition de l’Autorité de régulation et le mode de désignation de ses membres soient revus ainsi qu’il suit :

  • Par le Gouvernement :

- Un (01) ingénieur de télécommunications et ou des Tics, ayant au moins quinze (15) ans d’expérience dans le secteur des Télécommunications, désigné en Conseil des ministres par le Chef du Gouvernement et après appel à candidature ;

- Un (01) Administrateur des services postaux et financiers, ayant au moins quinze (15) ans d’expérience dans le secteur postal, désigné en Conseil des ministres par le Chef du Gouvernement et après appel à candidature ;

- Un (01) Economiste de haut niveau, ayant au moins quinze (15) ans d’expérience, désigné en Conseil des ministres par le Chef du Gouvernement et après appel à candidature.

  • Par l’Assemblée Nationale :

- Deux (02) ingénieurs des télécommunications et ou des Tics, ayant au moins quinze (15) ans d’expérience dans le secteur des Télécommunications, désignés par l’Assemblée nationale en tenant compte de sa configuration politique et après appel à candidature ;

- Deux (02) Administrateurs des services postaux et financiers, ayant au moins quinze (15) ans d’expérience dans le secteur postal, désignés par l’Assemblée nationale en tenant compte de sa configuration politique et après appel à candidature.

  • Par la cour Suprême

- Un (01) magistrat de la Cour Suprême ayant au moins quinze (15) ans d’expérience, élu par ses pairs

  • Par la cour des Comptes ou Chambre des comptes de la cour suprême :

- un (01) membre de la cour des comptes ou de la chambre des comptes de la Cour Suprême ayant au moins quinze (15) ans d’expérience, élu par ses pairs.

 

  • Par la Chambre de commerce et de l’industrie :

- un (1) membre de la Chambre de commerce et de l’industrie élu par ses pairs.

  • Par les Associations des consommateurs concernées :

- un (1) représentant élu par les Associations des consommateurs du secteur des Télécommunications

Soit au total onze (11) membres dont l’indépendance, le mode de désignation, le mandat irrévocable, renouvelable une fois permettraient d’inscrire leur action dans la continuité. Le mandat pourrait être de cinq (05) ans. Ils doivent justifier d’une expérience professionnelle d’au moins dix (15) ans.

  1. Relations entre l’Autorité de Régulation et le Ministère chargé des Télécommunications

La libéralisation du secteur des télécommunications qui se traduit par la perte du monopole de l’Etat par l’entremise de Bénin Télécoms Sa en voie de privatisation constitue la raison principale de la création d’une Autorité de régulation.

Le chapitre 1er du Titre I qui traite de la Création doit en conséquence éviter de placer de l’Autorité de régulation sous la tutelle du Ministère en charge des Télécommunications pour éviter que ce dernier ne soit juge et partie.

Elle pourrait être est rattachée administrativement au Chef du Gouvernement.



  1. De la création de l’Agence béninoise de Gestion des Fréquences (ABF)

Le Collectif des cadres tient à attirer l’attention du législateur sur la nécessité de séparer la mission de gestion technique du spectre des fréquences radioélectriques des missions du Régulateur.

En effet, la situation qui prévaut aujourd’hui dans notre pays au niveau de la gestion des fréquences radioélectriques est caractérisée par un manque de coordination efficace des fréquences et par des conflits d’attribution entre le Ministère en charge des Télécommunications et la HAUTE AUTORITÉ DE L’AUDIOVISUEL ET DE LA COMMUNICATION.

Pour remédier à cette situation, et conformément à ce qui est fait dans les pays développés notamment en France et de plus en plus dans les pays francophones d’Afrique, il importe que notre pays saisisse l’occasion du vote de cette loi pour créer une structure unique de gestion des fréquences au Bénin qui pourrait être dénommée Agence béninoise de Gestion des Fréquences. Cette agence sera composée des représentants de l’Exécutif, de la HAUTE AUTORITÉ DE L’AUDIOVISUEL ET DE LA COMMUNICATION et de l’Autorité de régulation des Postes et Télécommunications pour gérer, au nom de l’Etat béninois, les fréquences qui constituent un patrimoine national.

En conséquence, la gestion et la coordination du spectre des fréquences radioélectriques doit être exclues des attributions de l’Autorité de Régulation puis attribuées a l’Agence béninoise de Gestion des Fréquences.

Le Collectif suggère que soit consacré à l’Agence un titre dans le premier livre qui précise sa composition, ses attributions et son mode de fonctionnement.

L’Agence Nationale de Gestion des Fréquences sera placée sous la tutelle du Ministre chargé des Télécommunications et aurait pour missions :

  • La planification la gestion rationnelle et efficace ainsi que le contrôle de l’utilisation, y compris privative, du domaine public de la ressource collective, universelle et rare, que constitue le spectre des fréquences, dans l’intérêt des administrations de l’Etat et des opérateurs ou utilisateurs privés.

Dans le cadre de ses activités, l’agence :

  • Prépare et soumet à l’approbation du Président de la République en application des articles 3,7 et 11 de la loi n°97-010 du 20 août 1997 susvisée, la répartition des banques de fréquences entre catégories de services comme définis dans le Règlement des radiocommunications de l’Union Internationale des Télécommunications et entre administrations et autorités affectataires ;

  • Prépare la position de la République du Bénin et coordonne l’action de la représentation du pays dans les négociations internationales dans le domaine des fréquences radioélectriques ;

  • Mène des analyses prospectives du spectre des fréquences radioélectriques en vue de son utilisation optimale par les utilisateurs publics ou privés sans préjudice des compétences propres des structures affectataires ;

  • Procède à l’examen périodique de l’utilisation du spectre et recommande les aménagements qui lui paraissent nécessaires ;

  • Etablit et tient à jour l’ensemble des documents relatifs à l’emploi des fréquences, notamment le fichier national et le tableau national de répartition des bandes de fréquences ;

  • Coordonne les assignations de fréquences dans les bandes en partage et est informée des projets d’assignation de nouvelles fréquences dans les bandes exclusives sur lesquels elle peut émettre un avis.

L’Agence béninoise de Gestion des Fréquences est administrée par un Conseil d’Administration de onze (11) membres à savoir :

  • Le Ministre chargé des Télécommunications ou son représentant, Président ;

  • Un Représentant de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, Vice-président,

  • Un Représentant de l’Autorité de Régulation des Postes et Télécommunications, Rapporteur ;

  • Un représentant de la Direction des Chiffres de la Présidence de la République ;

  • Un Représentant du Ministre chargé de la Défense Nationale ;

  • Un Représentant du Ministre chargé de l’Intérieur ;

  • Un Représentant du Ministre chargé des Finances ;

  • Un Représentant du Ministre chargé des Affaires Etrangères ;

  • Un Représentant du Ministre chargé du Développement Rural ;

  • Un Représentant du Ministre chargé des Transports ;

  • Un Représentant des opérateurs privés des Télécommunications.



  1. De l’extension des régimes

Pour une meilleure catégorisation des exploitants et fournisseurs des services de télécommunications, la liste des régimes est complétée avec ceux du régime de l’agrément et de la déclaration. Subséquemment, Il a paru nécessaire d’être assez exhaustif sur les conditions et les obligations relatives aux divers régimes juridiques applicables aux télécommunications.

  1. Des précisions apportées à la compréhension des articles

Il y a un souci de précision des dispositions de la loi, afin de réduire autant que faire se peut, les possibilités d’interprétation qui pourraient donner libre cours au contournement de la loi. C’est ce qui explique par ailleurs, la reformulation de certains articles.

  1. OBSERVATIONS SUR LA FORME

Le Collectif a procédé à des modifications de forme et de structure telles qu’observées dans le texte amendé et dont quelques indications non exhaustives ci-après :

  • Dans tout le document, le vocable « Communications électroniques » a été remplacé par Télécommunications et TIC ;

  • Des reformulations ont été nécessaires aussi bien dans certains titres que dans la rédaction elle-même pour répondre à un souci de précision et de clarté, et de prise en compte réelle des deux secteurs (télécommunications et poste), notamment dans les dispositions communes (Titre Préliminaire et livre 3 sur l’ARTP ;

  • La notion du service universel étant essentielle dans le développement des télécommunications, il a paru nécessaire au groupe de réflexion de s’appesantir sur son cadre, sur les modalités de sa mise en œuvre, et sur les obligations y associées ;

  • Au niveau des organes de l’Autorité de Régulation, nous avons suggéré en ce qui concerne l’organe exécutif, plutôt une Direction Générale qu’un Secrétariat Exécutif pour mettre en exergue le rôle de manager du responsable exécutif qu’est le Directeur général, et par ailleurs pour mieux s’accommoder avec la nécessité d’avoir au niveau de l’organe exécutif, des directions techniques. De plus la terminologie « Secrétariat Exécutif » ne correspond à rien dans la nomenclature administrative dans notre pays.

Cotonou, 3 octobre 2013

Emmanuel Djima ZOSSOU

Rapporteur général

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