«modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles»








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ANALYSE FORCE OUVRIERE

LOI n°2014-58 du 27 janvier 2014

« MODERNISATION DE L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE ET AFFIRMATION DES MÉTROPOLES »

La réforme territoriale de l’acte III de décentralisation a été lancée à l’automne 2012 par le Président de la République et le gouvernement. Considérée comme l’une des priorités du quinquennat mais régulièrement retardée, cette réforme a été élaborée pendant plus d’un an afin de procéder à la consultation des élus. Pour un résultat qui ne satisfait finalement personne…
Elle pourrait prendre une réelle dimension, dangereuse et destructrice, si les annonces du Premier ministre du 8 avril 2014 se concrétisent, avec notamment la fusion des Régions (passage de 22 à moins de 11 en France métropolitaine) d’ici 2017 et surtout avec la suppression des Départements à horizon 2021. Ce qui, au passage, imposera une modification de la Constitution, sauf s’il ne s’agit que de supprimer les conseils départementaux (ex conseils généraux) en maintenant l’échelon administratif du Département.
FORCE OUVRIERE s’oppose à cette casse de l’organisation de la République, annoncée pour répondre à des calculs politiciens et surtout pour faire des économies (illusoires, les besoins publics étant nombreux et décuplés du fait de ces suppressions d’échelons) du fait du cadrage du pacte budgétaire européen d’austérité.
Prologue :
Les lois du XIXe siècle (loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes) ont pendant longtemps été les seules formant le droit des collectivités locales. Après les lois de 1982 et 2003, l’objectif fixé par le Président de la République lors de son discours de clôture des états généraux de la démocratie territoriale le 4 octobre 2012 était celui d’un « acte III de la décentralisation » fondé sur « quatre principes : confiance, clarté, cohérence, démocratie ».
A ce stade, selon cette première loi, la réforme n’apparaît toutefois pas comme une nouvelle vague de décentralisation, car il reste peu de compétences à transférer. Si un acte de décentralisation est conçu comme un ensemble de dispositions législatives qui présentent entre elles une logique commune de transférer des missions de l’Etat vers un même niveau de collectivités, cette première loi n’en constitue pas un élément.
En tout état de cause, « pas plus la réforme de 2003 malgré sa prolixité sur le terrain constitutionnel que celle de 2010 n’ont retrouvé le souffle qui avait animé la décentralisation de 1982/1983 »1.
D’une part, pour la doctrine, la réforme de 2003 n’a pas constitué un texte porteur d’un droit des collectivités territoriales renouvelées, mais davantage « une sorte d’échafaudage à peu près inutile »2. La révision se contente en effet surtout de consacrer des principes existants (organisation décentralisée de la République, pouvoir réglementaire des collectivités locales, autonomie financière des collectivités locales, péréquation) ou d’en affirmer certains dont la portée a été largement réduite par la loi organique de 2004 (principe de la part déterminante des ressources fiscales parmi les ressources des collectivités) ou par la jurisprudence (principe de la compensation financière des transferts de compétences de l’État vers les collectivités3).
D’autre part, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités locales fut certes présentée comme un nouvel acte de la décentralisation, mais aussi, par ses détracteurs, comme l’acte I de la « recentralisation ». Deux autres textes étaient restés à l’état de projet, l’un sur le renforcement de la démocratie locale, l’autre (un projet de loi organique) sur l’élection des membres des conseils de collectivités et d’EPCI.

La loi du 16 décembre 2010 s’inscrit dans la logique de la Révision générale des politiques publiques (RGPP)4, qui vise à réduire les structures et institutions, et surtout à réaliser les économies budgétaires. Dans cet objectif, la loi supprime les financements croisés et met un terme à la fameuse clause générale de compétence, laquelle représente environ 10% des dépenses des collectivités locales.
De même, la création des conseillers territoriaux aurait dû réduire les dépenses locales (et l’action de la puissance publique, voire la démocratie) : le conseiller territorial aurait dû se substituer au conseiller régional et au conseiller général pour siéger dans les deux assemblées (conseil général et conseil régional). En conséquence, le canton était représentatif du département et de la région, la représentation de la région disparaissant car les conseillers étaient alors des élus cantonaux. Finalement, les conseillers territoriaux ont été supprimés par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral. Rappelons que FORCE OUVRIERE s’est fortement opposée, dès 2010, à ce concept de « conseiller territorial »5.
Acte III, scène 1 : le « triple C » : Complexe, Contradictoire, Cacophonique
Depuis 2012, la réflexion sur l’organisation territoriale a déjà comporté trois phases : une consultation des élus, des réunions départementales et des rencontres à Paris les 4 et 5 octobre 2012.
Il faut noter que la concertation avec les organisations syndicales fut quasi inexistante de la part du gouvernement ou du parlement depuis cette date. Cela n’a pas empêché FORCE OUVRIERE de suivre ce dossier et de faire régulièrement état, aux niveaux du Premier ministre, du gouvernement et du parlement, de ses analyses, positions et revendications, comme en attestent les différentes circulaires confédérales6.
Fin 2012, le projet de loi réussissait l’exploit de ne satisfaire personne. Ni du coté des ministères où toutes les directions générales concernées se plaignaient d’une absence de concertation et d’incohérences, ni du coté des associations d’élus des collectivités, chacune ayant exprimé sa désapprobation sur tout ou partie des orientations, ni du coté des parlementaires (de toutes tendances) qui annonçaient d’emblée des modifications profondes lors du passage du texte à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Après la parution d’une première version du texte en décembre 2012, la cacophonie a été totale dans la procédure. Les 9 versions successives en 3 mois se sont opposées, chaque nouvelle version retirant une partie accordée à une association d’élus lors de la version précédente.
Ainsi, de nombreuses associations d’élus ont fortement manifesté leur opposition au projet, et les sénateurs leurs inquiétudes sur le texte. Les présidents de région se sont par exemple insurgés le 3 juillet 2013 contre ce « choc de complexité et de bureaucratie » que constitue selon eux le dispositif, adopté à l’Assemblée nationale, de répartition des compétences entre collectivités territoriales lorsque plusieurs d’entre elles sont concernées par un dossier, et réglé sous la forme de conférences de l’action territoriale. Le 30 mai 2013, cinq sénateurs des Bouches-du-Rhône de tous bords politiques avaient quant à eux manifesté devant le Sénat, avec d’autres élus du département, contre la création de la métropole Aix-Marseille-Provence.
De même, les sénateurs ont adopté à l’unanimité le 4 avril 2013, soit une semaine avant l’adoption du projet de loi en conseil des ministres, une résolution déclarant solennellement leur attachement à la décentralisation et affirmant leur « souhait de voir se mettre en place une véritable et ambitieuse politique équilibrée entre tous les territoires de la République ». Leur texte rappelle également l’attachement du Sénat à la libre administration des collectivités locales et à leur autonomie financière, ainsi qu’à la commune, « pivot » de l’organisation territoriale. Le texte insiste enfin sur l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre et sur le principe de compensation intégrale des transferts de compétences de l’État vers les collectivités.

L’adoption de ce texte révèle l’inquiétude des sénateurs quant au projet décentralisateur du gouvernement, et leur volonté de tracer les grandes lignes d’une réforme qui soit respectueuse des droits et des libertés des collectivités territoriales. Les sénateurs UMP ont par ailleurs annoncé la création d’une mission d’information sur l’avenir de la décentralisation.
Acte III, scène 2 : de 1 à 2, en passant par 3
Le texte initial évoqué précédemment, lourd de 124 articles et 205 pages, n’a pu être déposé comme texte unique car il était trop « indigeste » pour les sénateurs.
FORCE OUVRIERE a fait part de son opposition à ce texte et à sa vision décentralisatrice qui attaque l’égalité républicaine. Au travers les consultations officielles7, des réunions de concertation avec le gouvernement, ou encore par courriers au Président de la République et au Premier ministre8, FORCE OUVRIERE s’est prononcée contre ce projet de loi.
Huit jours avant son passage en conseil des ministres le 10 avril 2013, il a donc été découpé en trois selon une logique assez confuse :

  • un projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles : le premier texte comporte 55 articles. Il vise à clarifier les compétences des collectivités territoriales et à « renforcer l’efficacité de la puissance publique nationale et locale afin de trouver des solutions aux difficultés posées par la crise économique et à la transformation des innovations territoriales en croissance économique de long terme ». Il institue les métropoles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence ;

  • un projet de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires : régions et départements viennent s’intercaler dans le deuxième projet de loi, dont l’examen parlementaire était prévu en principe à l’automne ;

  • un projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale : troisième projet de loi sur la décentralisation, portant sur les communes, les intercommunalités (dont font pourtant partie les métropoles) et « les solidarités territoriales ».


Toutefois, le 22 janvier 2014, le ministre des Relations avec le Parlement a annoncé qu’un nouveau projet de loi sur la décentralisation serait présenté en Conseil des ministres en avril.
Alors que la première loi, objet de notre analyse ci-après, a été promulguée le 28 janvier 2014, les deux autres projets sont donc finalement abandonnés au profit d’un nouveau texte unique.
On est donc passé d’un texte unique, à 3 projets, pour finir à 2 lois. Enfin, d’ici à ce que la nouvelle réforme territoriale annoncée par le Premier ministre le 8 avril 2014 nécessite finalement de revenir à une troisième loi…
Quoiqu’il en soit, s’agissant de la première loi du 27 janvier 2014, l’accent est mis sur le couple régions-métropoles et sur la mutualisation des moyens notamment par la coopération intercommunale, les départements et les communes restant avant tout des échelons de proximité.
Pour le gouvernement, la grande innovation est en outre l’instauration de métropoles, notamment celle de Paris et du Grand Lyon.
Toutefois peu de dispositions ont trouvé grâce aux yeux des sénateurs en première lecture. Tant la commission des lois au Sénat, laquelle a présenté 140 amendements au projet initial, que les sénateurs en séance publique, ont modifié en profondeur le projet initial. C’est ensuite une majorité sénatoriale large (182 voix pour, 38 voix contre) mais hétéroclite qui a adopté, le 6 juin 2013, le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Le texte a été adopté en première lecture le 23 juillet à l’Assemblée nationale, puis en deuxième lecture, les 7 octobre et 12 décembre 2013. Après la réunion, le 17 décembre 2013, d’une commission mixte paritaire (CMP) qui est parvenue à élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion, ce texte a finalement été adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat le 19 décembre 2013. Il a été validé par le Conseil constitutionnel, saisi par soixante députés en vertu de l’article 61 de la Constitution, dans une décision du 23 janvier 20149.
Au final, la loi du 27 janvier 2014 comporte deux titres :

  • Titre I. Clarification des compétences et coordination des acteurs 

  • Titre II. L’affirmation des métropoles


Le service économique confédéral est à votre disposition pour tout complément d’information sur ce dossier d’importance.

1 Introduction du dossier sur « Les enjeux de la réforme des collectivités territoriales », AJDA 2013, p. 1316.

2 B. Faure, « La révision constitutionnelle de 2003 », AJDA 2013, p. 1328.

3 Le Conseil constitutionnel avait déjà affirmé dans sa décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003 (Loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité) que l’obligation de compensation ne vaut que pour les compétences obligatoires. Le Conseil ne consacre pas un droit à une compensation glissante et permanente des charges transférées, mais seulement le devoir pour l’État de maintenir un niveau suffisant de ressources pour ne pas entraver la libre administration des collectivités. S’agissant des contentieux récents opposant les collectivités à l’État, voir les décisions du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2010 (décision n°2010-29/37 QPC, Commune de Besançon - instruction CNI et passeport) ; du 18 octobre 2010 (décision n°2010-56 QPC, Département du Val-de-Marne - mesure d’accompagnement social personnalisé) ; du 25 mars 2011 (décision n°2011-109 QPC, Département des Côtes d’Armor - financement de la protection de l’enfance par les départements) ; du 30 juin 2011 (décision n°2011-144 QPC, Département de la Seine-Saint-Denis - concours de l’état au financement par les départements de la prestation de compensation du handicap).

4 Voir circulaires confédérales n°73 du 5 mai 2011, n°111 du 16 août 2011 et n°3 du 4 janvier 2012

5 Voir circulaires confédérales n°73 du 5 mai 2011, n°111 du 16 août 2011 et n°3 du 4 janvier 2012

6 Circulaires confédérales n°123 du 7 septembre 2012, n°146 du 10 octobre 2012, n°172 du 13 novembre 2012 et n°65 du 4 octobre 2013

7 CSFPE, CSFPT, CNESER, CSE, CNFPTLV, etc. Les représentants FO ont voté contre ce projet de loi.

8 Courriers du Secrétaire général de FORCE OUVRIERE au Premier ministre le 26 septembre 2012 et le 24 mars 2014, et au Président de la République le 6 décembre 2012

9 Conseil constitutionnel, 23 janvier 2014, Loi de modernisation de l’action publique locale et d’affirmation des métropoles, décision n°2014-687 DC.


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