Historique du système de sécurité sociale en France








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  • La création d’établissements publics qui auraient pour mission de placer la main-d’œuvre et l’assurance chômage,

  • Le droit à une allocation-chômage et l’abolition du système de l’allocation aux chômeurs en vigueur jusqu’ici.

  • L’assurance concerne les personnes soumises à l’assurance maladie et à l’assurance des employés.

  • Le financement exclusif par cotisations des travailleurs et des employeurs versées aux caisses-maladie.

A la suite de cette loi, le nombre de chômeur connu une augmentation « bien au-delà de ce qui semblait normal ». Très tôt, le financement devint alors le plus gros problème de cette assurance. Différentes mesures ayant pour but d’assainirent les finances n’eurent pas l’effet tant espéré 23.

D. Zöllner finira par conclure : « Le sort qui fut celui de l’assurance chômage à ses débuts constitue une des circonstances qui ont abouti, en 1933, à un changement de régime politique. Celui-ci, qui devait avoir des conséquences catastrophiques a aussi eu des répercussions sur l’évolution des assurances sociales, encore que d’une manière beaucoup moins profonde. »24 .
2.Le cas anglais.
Nous allons dans un second temps étudier le cas de l’Angleterre, qui a été, au même titre que l’Allemagne, précurseur dans différents domaines de la protection sociale (notamment en ce qui concerne la protection contre le chômage) et ensuite rénovateur avec le plan de Beveridge.
2.1 De la « Poor Law » à la « National Insurance ».
2.1.1 La « Poor Law » : l’assistance aux indigents.

Cette loi pour les pauvres a été certainement l’une des plus anciennes lois de protection sociale à avoir été mise en place en Grande-Bretagne. Instaurée en 1834, elle « constituait la seule forme centralisée d’aide aux indigents existant à cette époque ». Cette loi reposait sur 3 principes :

  • « La présomption naïve, écrira A.I. Ogus, que toute personne apte au travail pouvait en trouver un et ainsi assurer à sa famille et à elle-même un niveau de vie décent ». Donc seules les personnes âgées et les invalides pouvaient bénéficier de cette aide.

  • « L’assistance devait être si peut attirante que, pour pouvoir l’accepter, un individu devait être totalement dépourvu de toute autre possibilité d’aide ».

  • « Le travail devant continuer à être stimulé, les conditions de l’aide ne devaient pas dépasser le niveau de vie des ouvriers les plus mal payés » 25.

Cette loi eut aussi pour effet la création des « workhouses » qui regroupaient les demandeurs de cette aide. Mais celles-ci n’apparurent que dans les années 1860, comme le remarque H.R. Southall « et se concentrèrent ensuite sur l’assistance aux orphelins et aux malades ». La Poor Law fut finalement présentée comme un échec puisqu’ « en janvier 1909, […], quelque 20 600 hommes sans travail ou de santé déficiente furent secourus, bien moins que ceux qui étaient assistés par les syndicats » 26. Et comme le dit A.I. Ogus, « dans les années 1880, on était bien conscient de ce que la « Poor Law » ne constituait pas une solution adéquate pour ceux qui étaient véritablement sans travail, mais l’aide étatique n’en était pas moins limitée à permettre à ces personnes de se maintenir à flot » 27. Les différentes mesures pour pallier ce problème du chômage, comme le programme de fourniture d’emplois, n’eurent que peu de succès. On décida alors de mettre en place, comme en Allemagne, des bureaux de placements, qui selon A.I. Ogus, devinrent pour W.H. Beveridge « une idée fixe ». Mais là encore, l’échec fut au rendez-vous du fait d’un système de financement défaillant.

Il était donc nécessaire de réformer ce système de protection sociale, jusqu’ici peu satisfaisant, et c’est ainsi qu’après l’Allemagne, la Grande-Bretagne allait mettre en place des assurances sociales.
2.1.2 La « National Insurance ».

Le « National Insurance Act » de 1911 comportait deux grands volets. D’une part, nous y retrouvions l’assurance maladie et l’assurance chômage d’autre part. Avec pour soucis de ne déroger à l’idéologie britannique du « social welfare » 28. Et dans ce sens, les assurances sociales étaient, comme l’énonce A.I. Ogus, « un compromis satisfaisant entre la maximalisation de la jouissance individuelle par l’exploitation des libres forces du marché combiné avec la protection juridique des droits de propriétés et des droits nés du contrat » et « le transfert unilatéral des ressources d’une partie de la collectivité vers une autre au moyen de l’intervention étatique » 29.

Pour ce qui est de l’assurance maladie, le combat du gouvernement fut âpre pour enfin parvenir à la mettre en place. En effet, nombreux furent les opposants, tels les médecins ou les « friendly societies »30, qui voyaient d’un mauvais œil « la notion d’un service national rétribué par l’Etat qui impliquerait un contrôle bureaucratique et gênerait le libre choix du praticien par le malade » 31, ainsi qu’un système étatique qui constituait une concurrence directe. Le gouvernement y répondit par des compromis, et la création de l’« Insurance Committees », nouvel organe qui avait pour but de gérer ce système de santé, tout en ayant une certaine indépendance vis-à-vis du gouvernement, ainsi que le maintien d’une forme d’assurance volontaire (profitable aux « friendly societies »). Lloyd Gorges, ministre des finances de l’époque, put ainsi mettre en application l’assurance maladie préalablement instaurée en Allemagne.

A l’inverse du système de l’assurance maladie, celui de l’assurance chômage n’avait jamais été encore mis en place à l’étranger. De plus, A.I. Ogus, nous explique, que les deux systèmes ne sont pas comparables du fait des « risques potentiels assurables ». Le chômage résulte de problèmes économiques conjoncturels. De ce fait, le risque de chômage n’est  pas le même selon les branches, d’où la difficulté à l’évaluer et l’assurer. A.I. Ogus résume cela par « on trouvait normal que le bien-portant subventionnât le malade, la subvention par des industries saines des industries malades trouvait beaucoup moins d’écho favorable » 32. La gestion de la question fut confiée au Ministère du Commerce qui comprenait notamment W.H. Beveridge et Llewellyn Smith. Du fait, du problème posé précédemment (la différence du risque selon les branches), il en résultat une assurance obligatoire pour tous les ouvriers de certaines industries comprenant la construction des navires, l’ingénierie et la construction. Celles-ci connaissaient des fluctuations saisonnières au niveau de leur activité 33. Au final, on s’accorde à dire que ce premier système d’assurance chômage reste assez restreint, d’où les mots de Gilbert, « en fait, les auteurs du premier système mondial d’assurance chômage obligatoire ont procédé à leurs calculs actuariels de façon à limiter le plus possible leurs risques » 34.

2.2 L’idéologie du « welfare state » de Beveridge.

W.H. Beveridge est considéré par beaucoup comme la personnalité la plus célèbre dans le domaine de la sécurité sociale en Grande-Bretagne. Il est l’instigateur du plan, qui porte son nom, et qui fut élaboré en pleine seconde guerre mondiale dans un souci, propre à l’époque, de « remonter le moral de la population engagée dans la guerre contre le nazisme et le fascisme » 35. Mais ce fut aussi le moment pour W.H. Beveridge d’essayer de supprimer les droits acquis jusqu’alors par une « formulation analytique de principes fondamentaux », toujours selon les mots de J. Harris.
2.2.1 Les fondements du plan de décembre 1942.

Ce plan avait pour principe fondamental « d’abolir la pauvreté à travers la sécurité sociale, c’est à dire un mécanisme d’assurance couvrant l’ensemble des risques sociaux »36. Les premières versions du plan semblaient être beaucoup plus réformistes que le plan final de 1942. Selon J.Harris, elles préconisaient « la création d’un système de sécurité sociale très logique, uniforme et complet, couvrant toute la population britannique, dans lequel, aussi bien l’assurance privée que ce qui restait de l’ancienne loi contre la pauvreté basée sur le principe de l’examen de ressources, seraient entièrement remplacées par une assurance nationale à caractère contributif »37. Ainsi de nombreuses nouveautés étaient apportées, comme l’assurance pour tous et des prestations à taux fixe38.

Cependant ces versions, dîtes « originales », engendraient des coûts que le ministère des finances ne pouvait ou ne voulait financer. De ce fait, certains qualifieront le plan final de « programme minimal », comme a pu l’écrire Emmanuel Reynaud, « un filet de sécurité, qui ne devait garantir que le revenu nécessaire à la subsistance »39. Ce dernier consent à reconnaître au plan de Beveridge qu’il eut l’originalité d’unifier l’administration de la protection sociale, avec la création d’un service centralisé couvrant l’ensemble des risques sociaux. Cependant, le plan comportait d’autres principes, dont 4 autres principaux. Premièrement, s’ajoutait à l’unification administrative, des prestations uniformes garantissant un minimum décent. Ce principe était déjà présent implicitement dans le cadre de l’assurance nationale. Deuxièmement, on y retrouvait, les cotisations uniformes, qui étaient sous-jacent de l’idée que « les assurances sociales ne devaient pas constituer un instrument de redistribution de richesses »40. Et il en résulte qu’au niveau des prestations, « l’homme le plus pauvre et l’homme le plus riche font l’objet d’un même traitement »41. Troisièmement, parallèlement à la précédente mesure, le principe de « prestations suffisantes » fut mis en place. Avec « le calcul des prestations uniformes en fonction d’une estimation des besoins faite avec soin »42. Enfin, quatrièmement, le principe de couverture universel, principe déjà présent dans les versions antérieur au plan de 1942 et qu’il réussit à conserver.

Toutes ces mesures avaient pour but de garantir et de remplir trois objectifs : le plein emploi, les allocations familiales et la gratuité des soins médicaux43. Cependant, les principes d’ « universalismes » : protection, cotisations et prestations, s’affaiblirent avec le coût qu’elles engendraient. C’est ainsi qu’apparue l’échec du modèle de Beveridge en matière d’assurances sociales.
2.2.2 L’échec du plan.

Il faut néanmoins nuancer cet échec, qui s’il a bien eu lieu, fut découvert bien plus tard. Effectivement, jusqu'à la fin des années 40, le modèle « beveridgien » se félicitait d’avoir fait reculé la pauvreté : « la dernière des enquêtes menées par Rowntree à York, en 1951, vint confirmer apparemment cette affirmation. Elle révéla, en effet, qu’au sein de la population ouvrière, l’indigence avait décliné de 31% en 1936 à 3% en 1950 ; 20% de la baisse de ce taux était mis à l’actif de la récente législation en matière de « welfare » »44. De plus, l’opinion publique réconfortait le gouvernement dans cette approche, puisqu’on considérait le système de sécurité sociale de Grande-Bretagne, comme celui étant « le plus complet au monde »45.

Au début des années cinquante, se développa en Angleterre, une nouvelle science sociale, la « Social Administration » conduit par Richard Titmuss, qui vint ébranler ces statistiques. Ce groupe avait pour ambition de « redécouvrir la pauvreté » et de démontrer que les chiffres rapportés par les différentes enquêtes n’étaient guère concluants. Il mit en évidence qu’il fallait prendre en compte les ressources et le niveau de vie d’une société particulière à un moment donné pour pouvoir définir cette pauvreté46. L’insuffisance des prestations et assurances professionnelles se fit sentir. De ce fait les cotisations passèrent de 11.9% en 1955 à presque 20% en 1959 47. Mais on ne peut attribuer complètement l’échec à Beveridge. Puisque, à plusieurs reprises, le modèle de ce dernier a subi des écarts, avec notamment « les lois de 1946 à 1948 qui instaurèrent l’Etat-providence de Beveridge et qui comportaient des modifications du plan, provoquées en partie par des concessions gouvernementales aux groupes de pression, mais également par la crise financière »48.

L’échec du modèle se caractérisa par l’introduction « des cotisations et des prestations calculées en fonctions des gains et en encourageant les assurés sociaux à compléter leur pension publique en s’affiliant à des régimes privés »49, issue de loi de 1959.

Chapitre II : Les débuts de la protection sociale en France.


3.Les racines de la sécurité sociale.
C’est à travers l’initiative privée que la sécurité sociale va trouver ses racines, puisque l’assistance et la prévoyance lui sont exclusivement dues. Cela passe premièrement par la molle mise en place d’assurances privées, qui ne trouveront véritablement leur place qu’à la fin du XIXème siècle et la loi du 9 avril 1898 contre les accidents de travail. Deuxièmement par un « christianisme social »50 qui avançait l’idée que le salaire devait suffire à faire vivre « un ouvrier sobre et honnête ainsi que les siens »51. Et enfin, c’est certainement à travers la mutualité et les institutions patronales de prévoyance que l’initiative privée a joué son rôle le plus important dans les fondements de la sécurité sociale française.
3.1 Des initiatives privées aux premières lois.
3.1.1 La mutualité.

Yves Saint-Jours va décrire la mutualité comme une institution qui permet de « garantir, avec les moyens du bord, aux ouvriers dépourvus par définition de tout autre bien que leur force de travail, contre les risques sociaux de leur existence : maladie, invalidité, chômage, etc., en répartissant le coût des prestations de secours sur la collectivité de ses adhérents »52. Cependant, les sociétés de secours mutuels ont longtemps été confrontées à un vide juridique puis même à une interdiction, puisque les lois de 1810 et 1834 interdisaient dans un premier temps tout groupement de plus de vingt personnes et dans un second temps les associations partagées en section d’un nombre moindre. L’existence des sociétés de secours mutuel (SSM) a donc eu lieu entre une certaine clandestinité et une certaine tolérance. B. Gibaud qualifiera même ces institutions d’association en « liberté surveillée » et dégagera deux types de mutualités : la mutualité de prévoyance ou ouvrière et la mutualité de secours contrôlée par les autorités publiques et patronales53. La Révolution de 1848 a permis l’abrogation de la loi de 1810. Napoléon III utilisa alors la mutualité de prévoyance comme moyen de régulation de la question sociale. Elle a donc joué un rôle sécuritaire 54, en plus de son rôle sanitaire « naturel ». Les SSM ont été réellement régit pour la première fois en 1952 avec le décret du 26 mars qui stipulait « que :
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