Historique du système de sécurité sociale en France








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Historique du système de sécurité sociale en France.

Sommaire :



Introduction

En France, l’Etat régalien se doit faire respecter l’ordre à travers la police, l’armée et la justice. Et du même fait, l’Etat doit s’assurer de la protection de toute personne résidente sur le territoire et des français non résident. Mais plus qu’une question policière ou judiciaire, une question sociale s’est alors posée. Aujourd’hui, cet ordre social est garanti par la sécurité sociale. Les conversations du « café du commerce » nous laisserons entendre que c’est une institution dont les français sont fier, qui permet au plus grand nombre de survivre dans cette France trop proche du libéralisme. Et pour d’autre, elle est le fruit de beaucoup des maux de la dette publique, avec un déficit croissant chaque année. Il serait alors intéressant d’observer comment s’est développer cette idée de sécurité social, avec comme point d’orgue la création de celle-ci, et par quel mécanisme la sécurité sociale du XXIè siècle est ce qu’elle est (on pensera évidemment à la mise en place de la couverture maladie universelle en l’an 2000). Dans cette optique, nous nous proposons d’étudier l’histoire de la sécurité sociale.

En premier lieu, nous observerons les deux systèmes, de Bismarck et de Beveridge, qui ont marqué le monde protection sociale, avec respectivement la mise en place des assurances sociales pour l’un et sa planification pour l’autre.

Ensuite, nous nous attacherons à voir d’une part comment la France a su développer ses propres moyens de protections sociales et d’autre part comment à partir des avancées réalisées en Allemagne et au Royaume-Uni, la France a fini par mettre en place la sécurité sociale.

Enfin, dans un dernier temps, nous analyserons les dernières réformes de la sécurité sociale depuis sa création et nous essaierons de résumer l’organisation actuelle de cette institution.

En ce qui concerne l’analyse des deux premières parties, nous nous appuierons principalement sur l’ouvrage collectif, Un siècle de sécurité sociale 1881-1981, qui traite le cas des trois pays cités. Et pour ce qui du traitement structurel du dernier chapitre, nous reviendrons le plus au souvent au livre de G. Dorion et A. Guillonnet, La sécurité sociale.

Chapitre I : Les origines de la sécurité sociale, de Bismarck à Beveridge.

1.Le modèle allemand.
L’Allemagne fut selon Gerhard A. Ritter « le premier pays  à se doter d’une nouvelle forme, relativement complète, de sécurité sociale […] qui sous Bismarck créa dès 1880, une assurance obligatoire en matière de maladie, accidents du travail, vieillesse et invalidité, pour une grande partie de la population et notamment les travailleurs »1. Bismarck s’intéressa à la législation sociale par « crainte que la classe ouvrière ne constitue un danger pour l’Etat. »2. Il a ainsi l’idée de lier la classe ouvrière à l’Etat grâce à des prestations sociales. D.Zöllner insiste ainsi sur le fait que « dans la mesure où sa politique sociale était, avant tout, un moyen pour lui d’atteindre un but, Bismarck était en principe ouvert aux méthodes de mise en œuvre de cette politique – avec cependant un bémol – le refus de protéger les travailleurs dans le cadre de leur vie professionnelle. »3 dans un souci de maintien de la concurrence de l’industrie allemande vis-à-vis de l’étranger. Il maintiendra donc le travail de nuit et le travail dominical.

C’est ainsi, que dans une Allemagne déjà profondément sociale, avec « les articles 20 et 28 de la Loi fondamentale de la République fédérale sous les termes d’ « Etat fédéral social » (sozialer Bundesstaat ou Rechtsstaad social). »4, Bismarck prononcera en 1881, le message impérial. Ce discours annonçait le premier plan complet de création d’un système public d’assurance sociale pour les travailleurs.
1.1 Les différentes formes de protections sociales et les premières lois.
Comme nous l’explique G.A. Ritter, il est nécessaire d’étudier les traditions allemandes « pour expliquer le rôle pionner joué par l’Allemagne dans l’avènement de l’assurance sociale. »5. Ce système se compose des quatre méthodes que connaît la protection sociale : l’épargne, l’assistance, les obligations à la charge de l’employeur et l’assurance6.
1.1.1 L’assistance.

On passera directement à l’assistance, sans discuter de l’épargne, qui comme nous l’explique D. Zöllner, n’a pas « d’importance pratique ». L’assistance a pour but comme son nom l’indique d’assister les plus pauvres en leur offrant l’aumône. D’abord pratiquer par l’Eglise, les villes se chargèrent ensuite d’apporter leurs aides, en subventionnant la création d’hôpitaux puis en créant leurs propres institutions pour indigents. Une réglementation de cette pratique apparue au milieu du XIXème siècle, dans le cadre de la Loi prussienne de 1842 sur l’obligation en matière d’assistance aux indigents. Celle-ci affirmait que les communes avaient l’obligation d’offrir une aide pour le « maintien du minimum vital »7. D.Zöllner insiste ensuite sur le fait que c’est cette assistance ancienne qui engendra l’aide sociale d’aujourd’hui, avec les subventions pour le financement public et ce qu’il appelle « l’application du principe du besoin », qui n’est autre que la compensation sociale.
1.1.2 Les obligations de l’employeur.

Les obligations de l’employeur sont des institutions sociales pré-existantes dans de nombreuses entreprises prussiennes. On y recensera ainsi, l’assurance accidents et les caisses maladies et de secours. Là encore, D. Zöllner montre que la législation va venir se greffer sur les traditions. Il y eut tout d’abord, l’Ordonnance prussienne de 1801, obligeant les maîtres à subvenir à leur personnel en cas de maladie. Puis, c’est le « Code de commerce allemand de 1861 qui ordonnait à l’armateur de prendre en compte les frais imposés par les soins et la guérison d’un marin »8. Ensuite, en ce qui concerne les accidents du travail, la Loi impériale de 1838, complétée par une loi de 1969, instaurait la notion de responsabilité des entreprises de chemins de fer vis-à-vis des personnes transportées. C’est ainsi que les entrepreneurs prirent la décision de s’assurer contre les accidents dont ils étaient civilement responsables. Dans le système des assurances sociales, on nommera cette obligation : « la contribution de l’employeur et du financement exclusif par l’employeur de l’assurance accident. »9.
1.1.3 L’assurance.

L’assurance s’est d’abord développée à partir de l’assurance maritime et de l’assurance incendie. Sur la période de 1833-1857, on observa la création de 50 compagnies d’assurances. Cependant, comme le dénote D. Zöllner, l’assurance privée n’a eu qu’un faible rôle dans la mise en place de l’assurance sociale et n’a été aucunement bénéfique pour les classes les plus pauvres. Mais l’introduction de caisse de secours peut tout de même présager du futur financement des assurances sociales. Ce sont les corporations qui ont les premiers mis en place ce système de caisses de secours. Chaque membre était sensé cotiser auprès de la caisse, pour qu’en cas de maladie ou autres impairs médicaux, il soit couvert par la caisse.

Ces corporations disparurent avec l’établissement du « Code du commerce prussien de 1845 qui aboli tous les privilèges » de celle-ci10, mais les caisses de secours purent continuer d’exister. D. Zöllner continue : « Une étape importante de l’évolution fut franchie avec un règlement de 1849. Les communes furent autorisées à adopter un statut local tendant :

  • à déclarer obligatoire pour les ouvriers des fabriques aussi l’adhésion aux caisses de secours,

  • à obliger les propriétaires des fabriques à verser aux caisses de secours des travailleurs des contributions pouvant aller jusqu’à la moitié de la somme à la charge des travailleurs qu’ils employaient,

  • à obliger les propriétaires des fabriques à verser des contributions aux caisses de secours des travailleurs, sous réserves d’imputer cette somme sur le prochain salaire. »11.

En 1874, l’Allemagne comptait environ 10 000 caisses de secours regroupant deux millions de membres. L’auteur allemand apporte là encore son bémol, en soulignant que seul une minorité des ouvriers (qui étaient au nombre de 8 millions à cette époque) adhéraient à ces caisses.
1.1.4 L’assurance sociale de Bismarck.

C’est en 1880, que le chancelier allemand décida d’instaurer sa politique sociale, avec pour commencer la mise en place d’assurance obligatoire, pour au début l’assurance accidents seulement. Puis, vint le discours du 17 novembre 1881 sous le nom de message impérial définissant la nouvelle politique sociale de l’Allemagne, et qui en plus de prendre en compte l’assurance accidents, faisait allusion à l’assurance maladie ainsi qu’un secours étatique important en cas de vieillesse et d’invalidité.

L’assurance maladie fut mise en place par le biais des nombreuses caisses de secours existantes. Et les cotisations se décomposaient comme suit : deux-tiers à la charge de l’employé et le reste à la charge de l’employeur. Cette loi fut adoptée le 31 mai 1883 par le Reichstag et mis en vigueur le 1er décembre 1884.

Quant à l’assurance invalidité, il fut beaucoup plus difficile de la mettre en place du fait d’un refus de la part des industrielles de voir cette assurance confiée aux coopératives. Bismarck usa de son poids politique pour faire passer la loi. Et pour la première fois, une assurance sociale fut financée en partie par l’Etat.

Enfin, il ne faut pas oublier de discuter, de l’autogestion, qui comme le dit D. Zöllner est un élément caractéristique des assurances sociales allemandes. Les caisses de secours étaient ainsi naturellement gérer par leurs membres, les coopératives professionnelles étaient quant à elles confiées aux entrepreneurs qui étaient les seuls à les financer, et en ce qui concerne l’assurance invalidité, c’était un comité composé de fonctionnaires, d’employeurs et de travailleurs qui en était aux commandes à coté du comité directeur siégeant à titre professionnel.12



1.2 L’évolution : de Bismarck à la fin de la République de Weimar.
Au niveau politique, comme l’explique G.A.Ritter, les assurances sociales n’ont pas eu l’effet escompté. En effet, l’affaiblissement des sociaux-démocrates et des syndicats socialistes n’a jamais eu lieu. Cependant au niveau social, on pourra noter que la loi de 1881 permis aux Allemands de maintenir un niveau de vie « normal » jusqu'à la fin de leur vie, chose qui auparavant été quasi-impossible. De plus, G.A. Ritter insiste sur le fait que désormais les travailleurs sont intégrés « au sein de l’Etat et de la société, grâce non pas à l’opposition mais à la participation de leurs organisations »13.

Après le départ de Bismarck, s’observa une évolution progressive de cette assurance, avec une « extension à une plus large partie de la population et par l’amélioration progressive des prestations »14. Ainsi en 1914, 15,6 millions de personnes étaient affiliées à l’assurance maladie, contre 9,5 en 1900. On passe aussi de 19 à 28 millions d’affiliés à l’assurance accidents15.
1.2.1 Le Code impérial des assurances sociales.

Celui-ci trouve son origine dans le souhait d’une « simplification du droit et de l’organisation des assurances sociales »16. Fut donc soumis au Reichstag en 1910, le projet du Code des assurances sociales, qui sera adopté et promulgué l’année suivante. Ce Code réuni toutes les lois des assurances sociales existantes à ce jour, avec aussi l’introduction de « nouveautés techniques » comme les appelle D. Zöllner. Du fait de ces dernières, près de 7 millions de travailleurs allemands étaient affiliés à l’assurance puisque celle-ci devenait désormais obligatoire à l’ensemble des agriculteurs. Comme autre nouveauté, on peut aussi observer la mise en place des caisses-maladies régionales qui étaient sensées remplacer les organismes locaux préalablement supprimés.

Mais s’il fallait ne retenir qu’une seule « nouveauté », ce serait l’assurance survivants qui joua un rôle des plus importants dans le développement de la politique sociale. Celui-ci suppose l’octroi d’une pension à la veuve à la condition que celle-ci soit invalide. D. Zöllner s’interroge sur la moralité de cette condition. Puisque si la veuve était encore valide, il lui fallait aller travailler tout en élevant ces enfants, seule. Celle-ci recevait « à titre de dédommagement, une somme égale au montant de la pension annuelle de veuve »17. Le professeur de droit qu’est D. Zöllner, tout en signalant donc que cette loi était inappropriée, nous explique que grâce à celle-ci, « était posée la première pierre d’un édifice dont la construction s’est prolongée jusqu’à nos jours » 18.
1.2.2 L’évolution des branches sous Weimar (1919-1932).

C’est sous la République de Weimar, résultante de l’après première guerre mondiale, que la protection sociale allemande connue de nouvelles évolutions, pour aboutir à l’introduction de l’assurance-chômage en 1927.

Ces treize années vont être prolifiques à l’établissement de nouvelles lois. D. Zöllner compta environ six lois par an, alors qu’on était jusqu’ici aux alentours d’une seule par année 19. D’abord les plafonds d’affiliation des différentes assurances seront tous augmentés, avec une mention spéciale à l’assurance pension qui connaîtra en 1928 un niveau jamais égalé ni par son passé ni par son futur20. Ensuite, les conditions d’octroi des prestations vont connaître de nombreux changements, avec, pour ne citer qu’eux : « l’introduction du droit aux indemnités d’accouchement pour toutes les femmes assurées contre la maladie (1919), la fixation à 18 ans de l’âge limite de perception de la pension d’orphelin octroyée dans le cadre de l’assurance pension, l’inclusion de l’assurance trajet dans le domaine de protection de l’assurance accidents (1925), la reconnaissance du droit à une pension en cas d’incapacité de travail également pour les personnes atteint de 60 ans et ayant été au chômage depuis un an (1929) … » 21. Comme énoncé précédemment, s’il ne fallait retenir qu’une seule des mesures instaurée sous la République de Weimar, ce serait sans nul doute l’assurance-chômage.

C’est avec la démobilisation de 1919, que le problème du chômage apparu brutalement. On put ainsi compter un million de chômeurs à cette date. Il faudra néanmoins attendre le 1er octobre 1927, pour que la loi sur l’assurance-chômage entre en vigueur. Entre temps, on essaya sans succès de mettre en place une assistance au chômeur. La loi du 1er octobre 1927 ordonnait 22:
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