La Constitution de 1958 a quarante-sept ans








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La Constitution de 1958 a quarante-sept ans

Question n° 1

QU'EST-CE QUE LA CONSTITUTION ?

La Constitution, règle de droit suprême

La Constitution française actuellement en vigueur a été approuvée par le référendum du 28 septembre 1958 et porte la date de sa promulgation par le Président de la République : le 4 octobre 1958. Elle a fait depuis lors l'objet de maintes révisions partielles dont la plus importante est celle opérée par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1962. Cette révision, également approuvée par référendum, a, pour l'élection du Président de la République, substitué le suffrage universel direct au suffrage indirect initialement prévu (vote des " grands électeurs "). Elle a eu des effets politiques considérables.

La Constitution a pour objet d'instituer les règles de droit fondamentales concernant la nature de l'Etat, le régime politique, la désignation des gouvernants et la définition de leurs compétences, les libertés et les droits garantis aux individus et aux groupes sociaux.

La caractéristique juridique essentielle attachée aux règles constitutionnelles est leur suprématie par rapport à toutes les autres règles de droit et notamment aux lois ordinaires. Cette supériorité est assurée par deux principes.

Le premier est que la Constitution ne peut être modifiée que par une procédure plus difficile à mettre en œuvre que celle des lois ordinaires. C'est ainsi par exemple qu'alors que l'adoption d'une loi résulte en France du vote de chacune de deux Chambres (et même en certains cas de la seule Assemblée Nationale) une révision constitutionnelle exige en plus du vote dans chaque Chambre sa ratification soit par un référendum, soit, sous certaines conditions, par un vote à la majorité des trois cinquièmes du "Congrès " formé par la réunion en une seule assemblée des députés et des sénateurs.

Le second principe qui assure la suprématie de la Constitution est que les autres règles de droit doivent être conformes ou en tout cas non contraires à la Constitution qui est ainsi supérieure aux lois votées par le Parlement, aux décrets du Président de la République ou du Premier ministre et, plus généralement, à tout acte du gouvernement ou de l'administration.

Il s'ensuit tout d'abord que les diverses règles de droit ne peuvent être édictées que par les autorités investies directement ou indirectement par la Constitution et seulement selon la procédure prévue par elle.

Mais cet impact de la Constitution ne se limite pas aux règles de compétence et de forme. Il s'étend au contenu même des prescriptions formulées par les lois, les décrets, etc. .. En effet, la Constitution comporte, notamment en matière de droits et de libertés, nombre de dispositions de fond que les autorités publiques ne peuvent méconnaître dans l'exercice de leurs attributions.

Constitution, Déclaration de 1789, Préambule de 1946

On pourrait dire en guise de devinette que " toute la Constitution n'est pas dans la Constitution ". Cette espèce de jeu de mots se justifierait par le fait que, par son Préambule, la Constitution de 1958 incorpore à son propre texte, mais sans les reproduire, les termes de la Déclaration de 1789 et ceux du Préambule de la Constitution précédente (1946) qui complète la Déclaration par l'énoncé de " principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps ". Le Conseil constitutionnel a reconnu dès lors aux règles et aux principes posés par ces textes de 1789 et de 1946 une valeur constitutionnelle égale à celle des dispositions figurant dans le corps même du texte de la Constitution de 1958.

Ainsi l'ensemble des règles de nature et de niveau constitutionnels qui composent la Constitution, au sens plein du terme, est formé de parties datant de périodes différentes. Il s'ensuit assez souvent que certaines contradictions apparaissent entre elles, notamment par exemple entre les principes de 1789 inspirés par l'individualisme libéral et ceux de 1946 teintés de droit social sinon de socialisme. La solution de ces difficultés renvoie au problème général de l'interprétation de la Constitution dont on dira plus loin quelques mots.

Constitution, lois organiques, lois ordinaires

Certaines questions intéressant l'organisation de l'Etat et l'exercice du pouvoir ne sont pas traitées par la Constitution qui les renvoie à la loi.

Dans certains cas (statut de la magistrature par exemple) le Parlement doit alors voter des lois organiques selon une procédure plus difficile que celle des lois ordinaires. Les lois organiques ont une valeur supérieure à celle des lois ordinaires mais inférieure à celle de la Constitution.

Dans d'autres cas, la Constitution renvoie à la simple loi "ordinaire". Par exemple le mode de scrutin pour l'élection des députés est fixé par une loi ordinaire malgré l'importance politique considérable qui s'attache au choix entre scrutin majoritaire et scrutin proportionnel.

La constitutionnalisation du droit français

La tradition française antérieure à 1958 donnait à la Constitution une portée plus politique que juridique. Le droit constitutionnel traitait du pouvoir politique ; il n'était pas porteur de principes fondamentaux effectivement valables hors du droit public.

Cette situation a profondément changé. Non seulement la Constitution est directement présente et agissante dans les domaines du droit public (droit administratif, droit fiscal notamment) mais elle intervient en droit pénal et en droit privé. Beaucoup de décisions du Conseil constitutionnel ont pour objet de contrôler la constitutionnalité de lois concernant les personnes privées en matière civile, commerciale, sociale, etc. ...

Les raisons de cette nouveauté sont claires : la reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la Déclaration de 1789 et du Préambule de 1946 a incorporé à la Constitution des principes essentiels intéressant la vie privée des individus et des groupes. La fidélité à la Constitution ne doit pas être moindre pour les lois " de droit privé " que pour les lois " de droit public "

Présence et avenir de la Constitution

Même si elle est dans beaucoup de cas invisible, la Constitution est toujours présente dans notre vie juridique. En tant que réglant ce que l'on pourrait appeler la mécanique politique, elle est beaucoup plus respectée que ses devancières. En tant que charte de la société française elle assure la protection des droits de l'homme et des libertés. En somme, elle est le fondement de l'Etat de droit.

S'il en est ainsi, c'est en grande partie parce que la Constitution de 1958 a institué un organe chargé de contrôler la constitutionnalité des lois : le Conseil constitutionnel. Longtemps en France le contrôle de la constitutionnalité des lois a été écarté en vertu de l'idée que la loi votée par les représentants de la nation exprime la volonté générale et procède donc de la souveraineté nationale. Mais une analyse plus exacte a prévalu : l'expression initiale et fondamentale de la volonté nationale se trouve dans la Constitution. Les organes de l'Etat, même élus, n'exercent leurs fonctions qu'en vertu de la Constitution et il n'est nullement anti-démocratique que cet exercice soit contrôlé. Au contraire, ce contrôle assure le respect de la souveraineté de la nation à son plus haut niveau, celui de la Constitution. Ce que résume une décision du Conseil constitutionnel du 23 août 1985 selon laquelle " la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ".

Le juge constitutionnel doit éviter deux écueils de bords opposés :

- d'une part lire la Constitution dans un sens purement littéral et donc se refuser le droit et le devoir qu'en cas de besoin a tout juge d'interpréter " constructivement " les textes à appliquer ;

- d'autre part sous couvert d'interprétation ou sous un autre prétexte, consacrer, fût-ce avec de bonnes intentions, des principes qui même indirectement ne procèdent pas d'un texte de valeur constitutionnelle mais d'une préférence personnelle et donc usurper le pouvoir constituant.

Malgré les regrets qu'expriment quelquefois certains auteurs au sujet de la " timidité " du Conseil constitutionnel celui-ci n'a pas jusqu'ici débordé le cadre que l'on vient d'indiquer.

D'une façon plus générale on peut prendre acte de certaines constatations positives, assez originales qu'appelle par rapport à l'expérience française, la Constitution de 1958. Celle-ci est acceptée par la très grande majorité des Français ; le révisionnisme ne s'exerce que sur des points particuliers ne mettant pas en cause l'économie générale du texte ; celui-ci a été complété par des pratiques souples qui ont permis sans crise juridique de faire face à des alternances et à des configurations politiques variées. Tout cela est de bon augure quant à l'espérance de vie mais n'est pas une garantie contre les hasards de l'histoire.

Peut-être ce que la Constitution de 1958 a apporté de plus neuf et de plus assuré pour l'avenir, c'est cette " présence " que l'on signalait plus haut. La Constitution n'est plus alternativement, comme très souvent dans le passé, un majestueux document philosophique ou un code de la route parlementaire, dans les deux cas étranger au citoyen et à sa vie personnelle et quotidienne. Elle est descendue parmi les hommes. Espérons que, avec le texte de 1958 ou après lui, elle ne les quittera pas.

Question n° 2 : Comment est née la Constitution de la Vème République ?

LA GENESE DE LA CONSTITUTION DE 1958

La préparation et l'adoption de la Constitution du 4 octobre 1958 ont obéi à des conditions très spécifiques par rapport aux précédentes chartes fondamentales de la France, en particulier les deux constitutions républicaines antérieures, les Lois constitutionnelles de 1875 et la Constitution du 27 octobre 1946. En raison du retour au pouvoir du général de Gaulle, à la suite des événements d'Alger du 13 mai 1958, la genèse de la Constitution est marquée par sa rapidité, son caractère secret et la rôle décisif joué par le Gouvernement.

1 / D'un point de vue chronologique, le point de départ de l'élaboration de la nouvelle constitution ne doit pas être situé avant l'arrivée au pouvoir, en tant que président du Conseil (Premier ministre de l'époque), du général de Gaulle, c'est-à-dire le 1er juin 1958. Il faut attendre deux jours de plus pour que soit promulguée la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant révision de l'article 90 de la Constitution de 1946 (Journal officiel, 4 juin 1958) et ouvrant ainsi la possibilité d'élaborer une nouvelle constitution.

La première réunion gouvernementale consacrée à la Constitution a lieu le 13 juin ; elle est précédée, la veille, d'une réunion d'experts autour de Michel Debré, garde des Sceaux, ministre de la Justice, en charge de la préparation de la nouvelle constitution.

Le nouveau texte, après avoir été approuvé par référendum le 28 septembre à une large majorité (80%), est promulgué le 4 octobre et publié au Journal officiel du lendemain.

Le délai maximum entre le point de départ et le point final est donc de quatre mois, ce qui est peu par rapport à la période février 1871-février 1875 qui avait permis une lente maturation intellectuelle des Lois constitutionnelles des 24 et 25 février 1875 et du 16 juillet 1875 ou de la période de deux ans qui s'est écoulée entre la Libération de Paris en août 1944 et la promulgation de la Constitution de la IVe République, le 27 octobre 1946. D'octobre 1945 à octobre 1946 la vie politique française sera largement dominée par les enjeux de la Constitution, en particulier à travers le résultat négatif du référendum du 5 mai 1946.

En réalité, cette durée de quatre mois devrait encore être abrégée pour tenir compte du fait que la Constitution est définitivement rédigée et présentée aux Français le 4 septembre 1958, c'est-à-dire trois mois après le point de départ ; à cela on peut encore ajouter que l'essentiel de la Constitution est prêt fin juillet au moment où le Gouvernement transmet son projet au Comité consultatif constitutionnel, le 29 juillet 1958. Quel que soit le calcul adopté, la rapidité de l'élaboration tranche par rapport à la durée nécessaire pour les constitutions précédentes.

2 / Alors que les Lois de 1875 et la Constitution de 1946 avaient été élaborées par des assemblées parlementaires à travers des travaux de commissions et des débats publics, donc une publicité des discussions, les travaux d'élaboration de la Constitution de la Ve République se déroulent dans une ambiance quasi confidentielle. Par nature, les délibérations du Gouvernement du début juin à fin juillet 1958, les conseils gouvernementaux ultérieurs ainsi que les réunions d'experts et de commissaires du Gouvernement destinés à préparer les réunions interministérielles, les conseils de cabinet ou les Conseils des ministres, respectent la notion de secret des délibérations gouvernementales.

La Constitution de 1958 a été élaborée en trois temps, chaque stade demeurant secret.

Les travaux du Comité consultatif constitutionnel, pendant la première moitié d'août 1958, se déroulent également de manière discrète ; s'il est tenu un double procès verbal, analytique et sténographique, celui-ci n'est pas distribué au jour le jour, les membres du Comité ne pouvant même pas obtenir une copie du compte rendu analytique.

En ce qui concerne les délibérations du Conseil d'État, entre le 20 et le 28 août 1958, elles font également l'objet de la discrétion réglementaire qui entoure les travaux de l'institution. De manière classique, les délibérations du Conseil d'État, qu'il s'agisse de sa commission spéciale, de son assemblée générale ou de son avis final, ne sont pas rendues publiques, mais destinées simplement à alimenter les réflexions et décisions ultérieures du Gouvernement.

La volonté du général de Gaulle de présenter la nouvelle Constitution le jour anniversaire de la proclamation de la République explique, en partie, le très court délai au Conseil d'Etat (une semaine) pour donner son avis.

La consultation de la presse de l'été 1958 montre bien les difficultés auxquelles se heurtent les commentateurs pour tenir leurs lecteurs informés de l'évolution du processus constitutionnel. Les seuls éléments publics sont la diffusion de l'avant-projet de texte mis au point par le Gouvernement fin juillet et transmis au Comité consultatif constitutionnel le 29 juillet. Par la suite, l'avis du Comité consultatif constitutionnel, sous la double forme d'une lettre de son président Paul Reynaud au président du Conseil des ministres et les propositions de modifications adoptées par le Comité seront publiés au Journal officiel du 20 août, c'est-à-dire une semaine après leur adoption par le Comité.

Il n'y a donc point à la disposition des analystes, qu'ils soient journalistes, hommes politiques, chercheurs ou professeurs, de travaux préparatoires publics susceptibles d'expliquer le cheminement des rédactions, de caractériser les enjeux ou de délimiter les oppositions. Cette situation n'empêche pas, bien évidemment, la publication de commentaires et de prises de position, spécialement à partir des éléments rendus publics ou d'indiscrétions, mais à aucun moment il n'y a l'équivalent des débats parlementaires préparatoires de 1875 ou de 1946.

3 / Le rôle du Gouvernement résulte des termes mêmes de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958. Dans son alinéa premier, celle-ci précise que " la Constitution sera révisée par le Gouvernement investi le 1er juin et ce dans les formes suivantes : le Gouvernement de la République établit un projet de loi constitutionnelle mettant en œuvre les principes ci-après... ". Il n'y a donc pas lieu de s'étonner du rôle central joué par le Gouvernement dans cette affaire ; ceci, néanmoins, constitue une véritable rupture par rapport aux deux constitutions antérieures et même par rapport à la plupart de celles qui se sont succédé depuis 1791.

Il était généralement admis que, dans un régime représentatif, l'élaboration d'un texte constitutionnel revenait à une assemblée, élue soit spécialement à cet unique effet, soit combinant la vocation constituante et la vocation législative. Les travaux préparatoires des Lois de 1875 ou de la Constitution de 1946 soulignent la part prépondérante, voire exclusive, jouée par le milieu parlementaire et par conséquent l'importance réduite accordée au Gouvernement. Celui-ci étant, de plus, le représentant - certains diront le commis - des assemblées, ne pouvait disposer d'une légitimité politique susceptible de lui permettre d'influencer l'élaboration des constitutions.

La situation de 1958 se présente de manière totalement différente : non seulement la loi du 3 juin 1958 donne mission au Gouvernement de préparer la Constitution, mais la session du Parlement est suspendue dès l'adoption de cette loi et toutes les tentatives pour insérer, par exemple, les commissions parlementaires dans la procédure d'élaboration de la Constitution, échoueront. Il n'en résultera que le Comité consultatif constitutionnel, composé pour les deux tiers de députés et de sénateurs, mais qu'il n'est en aucun cas possible d'assimiler à une représentation parlementaire structurée.

De bout en bout le processus sera conduit et animé par le Gouvernement sous l'impulsion quotidienne de Michel Debré, sous la direction régulière du général de Gaulle, avec des méthodes de travail qui s'inspirent plus du travail d'état-major que de la délibération parlementaire. Les uns et les autres ont l'œil fixé sur les échéances de l'automne. Il était en effet indispensable que la nouvelle Constitution soit adoptée avant le premier mardi d'octobre 1958, date à laquelle l'Assemblée nationale devait se réunir en application de l'article 9 de la Constitution de 1946. Nul ne peut donc s'étonner de ce que la Constitution de 1958, à la différence de ses devancières, soit plus favorable à la fonction exécutive qu'à la fonction législative : il s'agissait pour le Gouvernement de donner à l'exécutif les bases nécessaires à son action et à sa durée.

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