Art 131 Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France








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La loi Oudin-Santini
Mémoire rédigé par Gérard Borvon, président de S-eau-S
Rappel :
La loi d’orientation n°92-125 du 6 février 1992 définit les termes de la "coopération décentralisée :
Art 131 - Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France.
Retenir que la loi dans sa première version ne prévoit la possibilité de conventions de coopération décentralisée qu'entre "collectivités territoriales et leur groupement".
Retenir aussi qu'elle permet des coopérations dans tous les domaines : éducation, santé, alimentation, eau, assainissement, énergie… sans qu'il soit besoin de loi spécifique pour chacun de ces domaines.
Historique de la loi Oudin-Santini :
Depuis 1997, l'Agence de l'Eau Seine-Normandie présidée par le député André Santini, consacrait une part de son budget à des opérations concernant l'eau et l'assainissement dans des pays dits "en voie de développement". C'était aussi le cas de l'Agence Rhin-Meuse.
En décembre 2002, dans le cadre d'un contrôle exercé sur l'Agence Rhin-Meuse, la Cour des Comptes notait que ces pratiques étaient contraires au principe de spécialité qui régit tout établissement public. Ces pratiques ont donc été interrompues en 2003 pour cause d'illégalité.
Au sujet du principe de spécialité : Les Agences le l'eau perçoivent les redevances pollution auxquelles sont assujettis les consommateurs domestiques et industriels. Celles-ci ne peuvent être utilisées que dans le seul cadre de la lutte contre la pollution de l'eau et sur le strict territoire de l'Agence. L'auteur de ce mémoire, alors membre du Comité National de l'Eau, ayant proposé une solidarité financière des agences métropolitaines au profit des départements d'outremer, il lui avait été répondu que cette solidarité était interdite en vertu de ce "principe de spécialité" en raison de la stricte application géographique de la loi.
Le rapport de M. Charles Guené, sénateur UMP, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, présentait clairement ce problème juridique.

"sur le plan juridique, les redevances s'analysent comme la rémunération d'un service rendu au bénéfice exclusif de leurs redevables "

C'est donc pour répondre à cette illégalité que le député Santini invitait le sénateur Oudin à déposer le projet de la loi qui a été adoptée et désignée par le terme de "loi Oudin-Santini".
L'objectif de la loi étant d'étendre la notion de "coopération décentralisée", alors limitée aux collectivité territoriales :

  • aux syndicats intercommunaux de gestion de l'eau, dont le SEDIF (syndicat des eaux d'Ile de France) présidé par le député Santini, initiateur de la loi.

  • Aux Agences de l'Eau, dont l'Agence de l'Eau Seine-Normandie, présidée par le même André Santini.


En ce qui concerne les collectivités territoriales il s'agit aussi de leur permettre d'utiliser le budget annexe de l'eau et de l'assainissement alors que celui-ci n'est destiné par la loi qu'au strict objet pour lequel il est destiné dans le strict intérêt des seuls consommateurs locaux.

La loi Oudin-Santini :
Le texte de la loi : (http://www.assemblee-nationale.fr/12/ta/ta0375.asp ) :

Article 1er

Après l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1115-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 1115-1-1. - Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement peuvent, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. »

Article 2

L'article L. 213-6 du code de l'environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le respect des engagements internationaux de la France et dans le cadre de conventions soumises à l'avis du comité de bassin, l'agence peut mener des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, dans la limite de 1 % de ses ressources, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de ses agents. »

Délibéré en séance publique, à Paris, le 27 janvier 2005.

Le Président,

Signé : Jean-Louis DEBRÉ

La loi Oudin-Santini un "détournement" des budgets de l'eau.

Quel changement pour les collectivités territoriales ?

Initialement seules concernées par la loi de coopération décentralisée, elles pouvaient agir dans tous les domaines de coopération, y compris l'eau, en utilisant une part du budget général. Dans le domaine particulier de l'eau, elles peuvent à présent utiliser une part du budget annexe de l'eau, supposé ne servir qu'à la stricte gestion locale de l'eau.

Evolution introduite par la loi et déjà constatée à l'échelle de l'observation du rédacteur du présent mémoire : la facilité offerte par la possibilité d'agir dans le domaine de l'eau sans avoir à dégager un budget "coopération décentralisée" ou sans avoir à l'augmenter s'il existe, est une incitation à privilégier les actions de coopération dans les domaines de l'eau et de l'assainissement au détriment des autres secteurs. Des responsables municipaux incitent les ONG locales à orienter leur action en priorité dans le domaine de l'eau. Mêmes incitations dans le domaine de l'énergie avec l'extension de la loi Oudin sous la forme d'un 1% énergie (nous en reparlerons).

Si l'eau et l'énergie sont des problèmes cruciaux quel est, cependant, l'intérêt de les privilégier quand la santé, l'éducation, l'alimentation le sont tout autant ? Pourquoi la solidarité dans les domaines de l'eau et de l'énergie serait-elle du domaine de la facture du consommateur quand la santé, l'éducation, l'alimentation, le développement en général, seraient du domaine de l'impôt ?

Quel lien avec le fait que l'eau et l'assainissement sont à 80% délégués aux entreprises privées françaises de l'eau pendant que la santé et l'éducation sont essentiellement du domaine public ?

Quel changement pour les syndicats des eaux :

Avant la loi Oudin-Santini ils n'étaient pas comptés au rang des institutions concernées par la coopération décentralisée. La tendance étant au regroupement de la gestion de l'eau dans des syndicats mixtes a pour résultat le fait que les communes sont dessaisies de la gestion directe de l'eau et donc dans l'impossibilité d'utiliser directement la loi "Oudin-Santini". Donner cette possibilité aux "syndicats des eaux" répond à ce problème sur le plan légal.

Dans le même temps cette disposition écarte les populations locales de leur pouvoir de décision et des liens entre habitants des communes françaises et étrangères engagées dans des actions de coopération.

C'est ainsi que M.Oudin explique, lors d’un colloque au "cercle français de l’eau", pourquoi les "gros opérateurs" que sont les grands syndicats des eaux comme le SEDIF, le SIAAP, les Agences de l’Eau, les grandes villes, peuvent plus facilement utiliser l’argent du "1% eau" :

"Les gros opérateurs d’eau sont plus facilement mobilisables.

Le contrôle démocratique est un peu plus éloigné. Le citoyen n’a guère son mot à dire.

Plus la collectivité est petite plus les questions se posent et la résistance des habitants ou des consommateurs d’eau peut être plus forte."

Faut-il être encore plus clair ?

Quel poids en effet pour les communes dans les décisions d'un syndicat des eaux comme le SEDIF qui " assure l’alimentation en eau potable de 142 communes réparties sur 7 départements d’Ile-de-France, excepté Paris, soit plus de 4 millions d’usagers." (http://www.sedif.com/qui-sommes-nous.aspx ) ?

Comment les 4 millions d'usagers des 142 communes du SEDIF sont-ils consultés sur les actions de solidarité menées en leur nom ? Comment contrôlent-ils l'usage qui est fait de leur contribution ?

Si la notion de coopération décentralisée à pour objectif de mieux sensibiliser les populations locales à la nécessité d'une solidarité internationale, ne peut-on considérer que cette disposition, qui est une façon de "recentraliser" la coopération décentralisée, a le résultat inverse et fait courir tous les risques de dérives observées dans les précédentes politiques de la "Françafrique".

Quel changement pour les agences de l'eau :

C'est à leur niveau que la rupture est la plus évidente. Comment parler encore de "coopération décentralisée" quand ont sait que le territoire français se divise en seulement 6 agences dont les budgets annuels se chiffrent à plusieurs centaines de millions d'euros ?

Comment justifier l'usage des redevances pollution pour autre chose que leur objet, dans un pays régulièrement menacé de sanctions par la Commission européennes pour son retard dans l'application des lois de protection de l'environnement ?

Quel contrôle démocratique par un organisme, le comité de bassin, dont la composition non démocratique est sans cesse dénoncée ? Ne pas oublier que les consommateurs domestiques qui paient plus de 80% des redevances pollution ne sont représentés que par moins de 5% des membres des comités. Noter aussi qu'il n'y a aucun représentant des associations de solidarité internationale dans les comités de bassin qui puissent se prononcer sur l'usage des fonds.

Le 1% une nouvelle "TVA" inéquitable sur un bien essentiel.

L'idée du 1% a été popularisée par le mouvement Attac. La popularité du slogan semble avoir inspiré les initiateurs de la loi "Oudin-Santini" (Initialement, le slogan de l'Agence Seine-Normandie était le "centime d'euros par mètre cube"). Cependant si le 1% de Attac s'attaquait aux transactions financières, le 1% Oudin s'applique au bien indispensable pour la santé et l'hygiène qu'est l'eau et à l'action indispensable pour la protection de l'environnement qu'est la lutte contre les pollutions liées à l'usage de l'eau.

Comment agir pour la solidarité internationale dans le domaine de l'eau par un système qui bafoue la solidarité et l'équité en France.

Développons en rappelant qu'une facture d'eau comporte trois rubriques : eau, assainissement, redevances pollution.

Notons d'abord que pour l'eau et l'assainissement deux cas se présentent :

  • si la totalité du service est en gestion publique le 1% portera sur l'ensemble de la facture.

  • si le service est affermé à une société privée le 1% ne portera que sur la partie publique de la facture c'est à dire celle consacrée aux investissements et dont dépend la qualité de l'eau et celle de l'assainissement. La part privée, celle qui fait les bénéfices des entreprises fermières n'est donc pas concernée alors, on le verra, qu'elles se montrent très actives dans la promotion du1% Oudin.

Cette loi manifeste donc une discrimination entre communes en gestion publique et celles en affermage, les habitants des premières étant conduits à être plus "solidaires" que ceux des secondes.

Ajoutons qu'une loi qui établit la solidarité en fonction du volume d'eau consommé ne peut être un modèle de solidarité.

Ainsi une famille de quatre personnes sera plus solidaire qu'un personne seule et ceci quel que soit le revenu des personnes. Ainsi, dans le cours d'une vie, une famille sera plus "solidaire" au moment où ses enfants seront au foyer qui est aussi le moment où elle devra leur consacrer une plus grande part de son budget.

Au sujet de la loi "Oudin-Santini" il a été évoqué une nouvelle "TVA" avec tous les aspects négatifs d'un tel mode d'imposition quand il concerne les produits de première nécessité.

Concernant les redevances pollution :

Ces redevances, récoltées par les Agences de l'Eau, sont supposées servir uniquement à la préservation de la qualité de l'eau dans l'environnement. Si une coopération technique des Agences peut être souhaitable avec leurs équivalents étrangers rien n'empêche qu'elle soit financée par le budget général de la coopération au niveau national.

En ce qui concerne le 1%, il faut noter à nouveau qu'il va porter essentiellement sur les 80% de redevances payées par les consommateurs domestiques alors que ceux-ci génèrent moins de 15% de la pollution. Les consommateurs agricoles responsables de 75% de la pollution mais ne payant que moins de 5% de la redevance ne seront donc que très peu mis à contribution dans cette solidarité alors que l'exportation de leur production est souvent une des cause de la pauvreté des paysans des pays aidés. La même remarque peut être faite pour la faible part des redevances industrielles et l'impact de leurs produits dans les pays "aidés".

Un modèle à diffuser ?

Le précédent gouvernement s'est régulièrement fait le relai des lobbies de l'eau pour tenter d'étendre le 1% Oudin-Santini aux niveaux européens et mondiaux. A y regarder de plus près son mécanisme est, dans son principe même, loin d'être un modèle qu'il est souhaitable d'exporter.

L'autre face de la loi Oudin-Santini : la promotion du système français et la conquête de marchés par les groupes privés.

Une question se pose : pourquoi une loi spéciale concernant la coopération décentralisée dans le domaine particulier de l'eau et pourquoi tous ces efforts pour en faire la promotion ? Une réponse est donnée par ses initiateurs dont nous allons ici rappeler les propos publics.

Séance du 22 juin 2004 au Sénat (extraits) :

http://www.senat.fr/seances/s200406/s20040622/s20040622003.html

M. Xavier Darcos, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie. …Ce texte permettra, me semble-t-il, tout à la fois de valoriser l'expertise française dans le domaine de l'eau et d'offrir aux acteurs engagés dans ce processus de coopération décentralisée le cadre juridique qui leur faisait défaut. C'est également une manière intelligente et généreuse de favoriser l'essor de nos entreprises en Afrique, tout en assurant une meilleure sensibilisation de nos populations aux questions de développement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

Mme Jacqueline Gourault… je dirai qu'aider les populations à accéder à une eau de qualité participe au rayonnement de notre pays et relève de notre devoir de citoyens du monde. Je remercie donc notre collègue Jacques Oudin et notre rapporteur Charles Guené de leur excellent travail, qui va pleinement dans ce sens. (Applaudissements.)

Rapport fait à l'Assemblée nationale par André Santini (extraits) :

(http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rapports/r2041.pdf )

"M. André Santini:
2. Le rôle de la France
a) Un modèle de gestion de l’eau et un savoir-faire à exporter
Le recours croissant à la délégation de service public a conduit à un paradoxe en matière d’approvisionnement en eau et d’assainissement : si le maire est responsable de l’eau et de l’assainissement, les grandes sociétés privées sont les principaux opérateurs et les acteurs compétents. En raison des objectifs de qualité exigés par les communes, inscrits dans le cahier des charges, les sociétés privées ont acquis une excellence qui a été renforcée par le recours à des technologies sophistiquées, mises en place pour répondre à des normes sanitaires européennes de plus en plus strictes.
Ce savoir-faire, doublé d'une longue tradition de négociation avec les collectivités locales, a permis à l'industrie française de l'eau d'occuper la première place dans le monde tout en assurant en France ses obligations de service public. Cette solide assise sur le marché national a favorisé la conquête de marchés à l'étranger.
L’industrie française de l’eau se répartit principalement entre trois groupes…"
Suit un éloge des trois groupes en question et la conclusion d'une parfaite clarté :
"C’est pourquoi donner aux communes, établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes, la possibilité de conclure des conventions de coopération internationale, est non seulement un moyen de permettre une exportation du modèle français de gestion de l’eau, mais aussi un moyen de compléter utilement la conquête de marchés par les grands groupes français."

Les propos sont confirmés par les intervenants suivants :

M. Christian Decocq a tout d’abord observé que la coopération internationale des collectivités territoriales dans le domaine de l’alimentation en eau constituait une modalité de la mondialisation qui devait être encouragée. Il a indiqué qu’il existait une véritable « école de l’eau » française, faisant montre d’un grand savoir-faire en matière d’exploitation de cette ressource naturelle, qui était malheureusement insuffisamment valorisée et exportée en dehors de nos frontières. Après avoir rappelé que les agences de l’eau avaient, notamment, pour mission de contribuer au développement international des activités françaises dans le domaine de l’exploitation de l’eau en finançant à cette fin des associations, il a fait savoir qu’il soutiendrait sans réserve toute disposition favorisant la diffusion internationale du savoir-faire français par les collectivités locales et, qu’en conséquence, les dispositions de l’article premier de la proposition de loi avaient sa faveur
M. Jérôme Lambert a, à son tour, souligné la grande maîtrise technique des entreprises et des collectivités territoriales françaises en matière d’assainissement et d’exploitation de l’eau et émis le souhait que ce savoir-faire soit davantage valorisé afin de renforcer sa contribution à la croissance économique…
M. Robert Pandraud a observé que les initiatives menées par les collectivités territoriales en matière de coopération internationale dans le domaine de l’eau semblaient d’autant plus couronnées de succès que l’administration des affaires étrangères se gardait d’intervenir…
Rapport sur la géopolitique de l'eau. Assemblée nationale 13 décembre 2011.

http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i4070.asp

M. Jean-Paul Bacquet." Nous ne savons pas exporter suffisamment la délégation de service public. Il faut en finir avec le cliché qui veut que la gestion publique de l’eau serait par nature économe tandis que la gestion privée coûterait chère…

Il faut réhabiliter la délégation de service public dont nous avons tort de ne pas exploiter le potentiel extraordinaire à l’étranger . "

M. Jean Glavany, rapporteur." Le modèle français est exportable sur plusieurs aspects : que ce soit les modalités de la délégation de service public, la technologie des entreprises, ou encore la décentralisation et la gestion par des agences de bassin. Je partage le sentiment de Jean-Paul Bacquet sur la question de la gratuité : elle n’existe pas, il y a toujours quelqu’un qui paie. Quant à la coopération décentralisée : la loi Houdin est mise en œuvre par certaines agences de bassin, mais il faudrait structurer ces initiatives dans un cadre global. Le ministère y réfléchit ."

M. Lionnel Luca, président." Je suis tout à fait d’accord avec Jean Glavany. Il y a effectivement un savoir-faire français dont nous n’avons pas à rougir et qu’il faut savoir exporter. Les entreprises y gagnent, mais le pays aussi. C’est un bénéfice pour tout le monde. Il ne faut pas oublier qu’il y a concurrence sur ces questions, avec les Etats-Unis et bientôt la Chine. Nous avons tout intérêt à soutenir nos entreprises, qui interviennent dans un esprit qui n’est pas uniquement mercantile. Nous avons rencontré de nombreux interlocuteurs dans cette logique. Vous trouverez dans le rapport des éléments plus exhaustifs et plus précis. Ce rapport pourrait aussi être vu comme une bonne synthèse du sujet avant la tenue du Forum mondial de l’eau à Marseille l’an prochain."

En quoi la loi Oudin-Santini peut-elle être utile à la promotion du système français de l'eau et à la conquête de marchés par les grands groupes français ? La question est d'abord à poser aux auteurs de ces propos pour lesquels cela semble une évidence.

Il est certain qu'un cadre législatif offrant des occasions de rencontre entre entreprises de l'eau, institutions de l'état et monde associatif est une opportunité pour l'action de "promotion" des entreprises de l'eau qui peuvent faire oublier leur fonction essentielle ( l'augmentation de leurs bénéfices et des dividendes de leurs actionnaires) sous la couverture d'une action "humanitaire".

Veolia, par exemple, expose clairement sa pratique de lobbying :

http://www.finance.veolia.com/docs/pdf/file0393.pdf (page 48)

La réglementation environnementale trouve son origine dans différents cadres institutionnels : nationaux, européen, mondial.
Ainsi près de 90 % de la réglementation environnementale est d’origine communautaire et/ou internationale (ex : Protocole de KyotoG, Convention de Bâle). Veolia Environnement doit agir dans ces différents environnements économiques, politiques et légaux avec deux objectifs essentiels :
anticiper les grands enjeux de la gestion des services à l’environnement de demain et contribuer ainsi aux débats à différents niveaux;
promouvoir les meilleures pratiques afin de minimiser les impacts sur l’environnement et la santé humaine dans nos activités.

Dans cette perspective, la structure de l’activité lobbying est organisée à différents niveaux



une présence internationale importante : Veolia Environnement est en relation avec de nombreuses organisations telles que l’OCDE ou le PNUE, l’UNITAR, UN-Habitat, le PAM, l’UNICEF, l’UNESCO, la FAO, etc. qui nourrissent les réflexions en matière de politique environnementale. Un travail est également effectué avec des « think-tank » et des associations, ce qui permet une réflexion en amont du processus législatif ;
marché domestique de Veolia Environnement, l’Europe est un enjeu central. La représentation de Veolia Environnement auprès des institutions européennes relaie nos analyses et nos propositions et assure une présence régulière dans les différentes instances qui réglementent, normalisent ou représentent nos activités (Commission européenne, Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, Conseil des régions, Conseil économique et social européen, représentations des États membres, Comités techniques, Fédérations professionnelles, Organisation sectorielle (BUSINESSEUROPE, ex-UNICE), think-tank (Confrontation Europe) ;
au niveau national, Veolia Environnement agit soit directement auprès des parties prenantes, soit indirectement par le biais des Fédérations professionnelles.
Voir aussi l'action de sa Fondation et de son système des "parrains" en direction des "porteurs de projets" : http://fondation.veolia.com/fr/engagements/parrains/

Une chose est certaine : les grandes entreprises françaises de l'eau, et en particulier Veolia, ont été les premières propagandistes de la loi.

Voir : Le texte "Les coopérations solidaires"

http://fondation.veolia.com/fondation/ressources/documents/2/10553,Les-cooperations-solidaires.pdf

Extrait :
La loi Oudin-Santini de février 2005 permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de consacrer jusqu’à 1 % du budget annexe de leurs services d’eau et d’assainissement, à des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.
Aux côtés des collectivités, Veolia, acteur majeur au plan mondial, apporte, à travers sa fondation d’entreprise, l’expertise dont les collectivités ont besoin pour s’engager dans des programmes de solidarité internationale. Sur la base du volontariat, les collaborateurs du Groupe apportent bénévolement leur savoir-faire dans le montage, la mise en oeuvre et le suivi de tels projets qui nécessitent des connaissances techniques et institutionnelles propres aux métiers de l’eau et de l’aide au développement.

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