Synthese et liste des propositions synthèse








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MINISTÈRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Inspection Générale Des Affaires Culturelles
N° 2013-12


Exception « handicap » au droit d’auteur

et développement de l’offre de publications accessibles

à l’ère numérique
Mai 2013




Catherine MEYER-LERECULEUR

Source des illustrations de la couverture :

A gauche : Association BrailleNet

A droite : Visuel de la page d’accueil du site daisy.org, reproduit avec l’aimable autorisation du consortium Daisy (http://www.daisy.org/)

Description des illustrations :

A gauche : montage de quatre photos illustrant la diversité des formats accessibles produits à partir de XML : 1) braille numérique 2) gros caractères 3) Daisy audio 4) braille imprimé posées sur un livre imprimé en braille

A droite : montage de quatre photos illustrant la diversité des modes numériques de lecture : 1) gros plan sur un index posé sur un clavier de braille éphémère 2) jeune homme écoutant un livre en format audio 3) écran d’ordinateur 4) maman aveugle et sa fille lisant ensemble le même livre sur une tablette numérique

Lettre de mission


SYNTHESE ET LISTE DES PROPOSITIONS



Synthèse


L’essentiel

La page d’accueil de la plate-forme PLATON de la BnF rappelle que l’objectif poursuivi par le législateur, en créant l’exception handicap au droit d’auteur, était de « proposer aux personnes en situation de handicap une offre de lecture la plus proche possible de celle offerte au grand public. ». Force est de constater que cet objectif est très loin d’être atteint à ce jour : la production annuelle de publications adaptées ne représentant que 3,5% de l’offre « grand public », et l’offre globale, moins d’un cinquième des références disponibles en France. Plus grave, si rien n’est fait, cet écart va inéluctablement se creuser.

Premier élément du diagnostic : la production de publications adaptées ne bénéficie qu’à la marge des technologies issues de l’internet. Cette anomalie n’est pas l’effet d’une mise en œuvre défectueuse du dispositif. Elle est la conséquence de la rédaction des dispositions législatives et réglementaires qui ont organisé ce dispositif, la nature et la portée des obligations respectives des acteurs ayant été mal définies. Cette rédaction, qui explique la faible part des fichiers XML transmis aux organismes agréés, est la seule cause du faible volume d’ouvrages adaptés. Le législateur a fait obligation à la BnF de mettre les fichiers numériques des œuvres à disposition des organismes agréés « dans un standard ouvert au sens de l'article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique ». Le format PDF étant un « standard ouvert » au sens de ladite loi, la BnF remplit parfaitement ses obligations en mettant à disposition plus de 80% des fichiers numériques en format PDF. Or, contrairement aux formats dérivés du standard XML, qui permettent de produire des publications accessibles, aisément et à moindre coût (seule caractéristique pertinente au regard de l’objectif de la loi du 1er août 2006), le format PDF n’est pas « adaptatif ». La référence à un simple standard « ouvert » conduit donc à une impasse.

Deuxième élément de diagnostic : l’édition adaptée demeure en retrait des mutations de bibliothèques à l’ère numérique. Non seulement l’offre globale de publications adaptées est indigente et mal connue, mais elle est en outre largement théorique, les bénéficiaires de l’exception n’ayant accès qu’à une faible part de la totalité de cette offre. Paradoxalement, l’introduction de l’exception handicap n’a pas modifié l’organisation de la distribution héritée de l’ère Gutenberg des bibliothèques de braille imprimé.

Troisième élément de diagnostic : la définition du champ des bénéficiaires ne permet pas de répondre aux besoins avérés, en particulier dans le domaine de l’éducation. La définition législative se fonde sur des critères d’éligibilité purement quantitatifs déconnectés de la finalité de l’exception handicap, ce qui est particulièrement manifeste, s’agissant de la référence à un taux d’incapacité conçu pour déterminer des droits à prestations sociales. En outre, la fixation réglementaire d’un taux minimum de 80% exclut du bénéfice de l’exception certaines déficiences cognitives qui compromettent systématiquement la réussite scolaire, voire la scolarisation. Ces exclusions soulèvent de sérieuses difficultés, en termes d’égalité des droits et des chances dans le champ de l’éducation, mais plus généralement en termes d’accès à la culture.

I - Présentation générale du rapport

1) La directive 2001/29 du 22 mai 2001 a autorisé les Etats membres à créer un certain nombre de limitations et exceptions aux droits exclusifs des auteurs d’autoriser ou d’interdire la reproduction et la communication au public de leurs œuvres, notamment « lorsqu'il s'agit d'utilisations au bénéfice de personnes affectées d'un handicap qui sont directement liées au handicap en question et sont de nature non commerciale, dans la mesure requise par ledit handicap »

2) La loi du 1er août 2006 relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information (dite loi DADVSI) a transposé « l’exception handicap » au droit d’auteur au 7° de l’article L.122-5 du code de la propriété intellectuelle.

- Pour toutes les œuvres de l’esprit mentionnées à l’article L.112-2 du code de la propriété intellectuelle, l’exception handicap permet aux organismes titulaires d’un agrément ministériel de produire des versions adaptées des œuvres protégées, sans autorisation préalable ni rémunération des titulaires des droits, afin de les mettre à disposition des personnes handicapées.

- Dans le domaine de l’édition (livres, partitions musicales, presse), auquel se limite le présent rapport, l’exception handicap permet en outre à certains de ces organismes agréés de produire des versions adaptées des œuvres imprimées à partir des fichiers numériques ayant servi à leur édition. Il s’agit de la dimension la plus prometteuse du dispositif de l’exception, dans la mesure où l’adaptation à partir des fichiers numériques, en principe beaucoup plus aisée et rapide qu’à partir des œuvres imprimées, devrait permettre d’accroître de manière significative le volume des œuvres adaptées.

3) Le dispositif de « l’exception handicap » n’a toutefois été mis en œuvre que très récemment, les dispositions réglementaires d’application ayant été prises, s’agissant du dispositif général, par le décret n° 2008-1391 du 19 décembre 2008, et, s’agissant du dispositif particulier relatif au dépôt des fichiers numériques, par le décret n° 2009-131 du 6 février 2009 qui désigne la BnF comme organisme dépositaire desdits fichiers. En pratique, le dispositif n’est pleinement effectif que depuis juin 2010, date de l’ouverture de la plate-forme « PLATON » de la BnF, sur laquelle les fichiers numériques des œuvres déposés par les éditeurs peuvent être téléchargés par les organismes agréés qui les adaptent dans différents formats accessibles, tant pour la lecture en braille ou en très gros caractères que pour l’écoute en synthèse vocale.

4) La ministre de la culture et de la communication a souhaité disposer d’un bilan de la mise en œuvre de ce dispositif et d’une analyse des besoins non couverts dans le cadre juridique actuel, ainsi que de propositions permettant d’améliorer le dispositif.

- La première partie du rapport est consacrée à une présentation du dispositif juridique de « l’exception handicap » et de ses acteurs (bénéficiaires finaux, organismes agréés, éditeurs et BnF);

- La deuxième partie établit un bilan de sa mise en œuvre dans le domaine de l’édition, s’agissant de la production et de la distribution des publications adaptées, d’une part, et des personnes handicapées susceptibles de bénéficier de l’exception, d’autre part ;

- La troisième partie formule des propositions qui visent à améliorer l’efficacité du dispositif, s’agissant, d’une part, de la production et de la distribution des publications accessibles, et d’autre part, de la définition du champ des bénéficiaires finaux ;

- La quatrième partie présente les projets de textes législatifs et réglementaires correspondant aux propositions, ainsi que des tableaux permettant de comparer la rédaction actuelle et la rédaction résultant des modifications proposées.

II - Bilan de la mise en œuvre de l’exception handicap dans le champ de l’édition

A) Constat : l’objectif du dispositif de l’exception handicap est très loin d’être atteint et si rien n’est fait, il ne le sera jamais.

5) Comme le rappelle la page d’accueil de la plate-forme PLATON de la BnF, l’objectif poursuivi par le législateur, en créant une nouvelle exception au droit d’auteur, était de « proposer aux personnes en situation de handicap une offre de lecture la plus proche possible de celle offerte au grand public. ». Force est de constater que cet objectif est très loin d’être atteint à ce jour.

6) Si le dispositif a amélioré les conditions de travail des organismes agréés et leur a permis d’adapter un plus grand nombre de titres, de diversifier les formats et de favoriser la lecture grâce au braille numérique, la production annuelle de publications adaptées demeure sans commune mesure avec l’offre « grand public » :

- en 2012, la production d’ouvrages adaptés à partir des fichiers numériques ne représente que 3,5% de la production « de droit commun » (dépôt légal) ;

- la production annuelle de manuels scolaires adaptés à partir des fichiers numériques représente 10% du volume de nouveautés ;

- aucune partition musicale n’a été adaptée à partir de fichiers numériques.

- aucun fascicule de presse n’a été adapté à partir de fichiers numériques.

7) L’offre globale de publications adaptées demeure indigente.

- L’offre globale d’ouvrages adaptés représente entre 8% et 20% des références disponibles en France, l’hypothèse haute intégrant les œuvres adaptées qui ne sont disponibles qu’en format sonore sur des supports obsolètes comme les cassettes digitales.

- l’offre de lecture en braille est inexistante en matière de presse, les éditeurs sollicités n’ayant déposé - jusqu’ici- que des fichiers PDF ne permettant pas d’adapter les quotidiens et les hebdomadaires, et la (faible) offre commerciale ne proposant que des versions sonores ;

8) Au rythme actuel de production, l’écart entre l’offre adaptée et l’offre « de droit commun » ne va pas se réduire. Plus grave, il va inévitablement se creuser, l’offre grand public ne cessant de croître, notamment grâce aux opérations de numérisation des ouvrages du domaine public et bientôt, des œuvres indisponibles du XXème siècle sous droit. Cette anomalie, incompréhensible pour un pays qui s’enorgueillit d’avoir vu naître Louis Braille et de défendre l’exception culturelle, n’est pas l’effet d’une mise en œuvre défectueuse du dispositif, mais la conséquence de la rédaction des dispositions législatives et réglementaires, la nature et la portée des obligations respectives des acteurs n’ayant pas été définies de manière adéquate.

B) Premier élément de diagnostic : la production de publications adaptées ne bénéficie qu’à la marge des technologies issues de l’internet

9) La faible part des fichiers XML transmis aux organismes agréés est la cause unique du faible volume d’ouvrages adaptés :

- les formats basés sur le standard international XML permettent de produire des adaptations des ouvrages dans plusieurs formats accessibles, aisément, rapidement et à moindre coût ;

- or, seuls 18 % des fichiers des livres de littérature générale sont mis à disposition des organismes agréés dans ce format, ce pourcentage tombant à 3% pour les livres scolaires, alors que le format XML est le seul à permettre de réaliser les adaptations en temps voulu pour chaque rentrée scolaire, compte tenu de la complexité de ces ouvrages ;

- la très grande majorité des fichiers numériques sont remis en format PDF, qui ne présente qu’un intérêt très limité par rapport aux méthodes traditionnelles (scan puis et océrisation) ; plus inquiétant, ce pourcentage est en hausse, tant pour la littérature générale (74% des fichiers ont été déposés en PDF en 2012, contre 65% en 2011) que pour les livres scolaires (86% des fichiers en 2012, contre 73% en 2011) ;

10) La généralisation de la fourniture de fichiers XML aux organismes agréés permettrait de produire (au moins) 70.000 ouvrages par an, soit le niveau de la production grand public, et de combler en 10 ans l’écart avec l’offre grand public :

- plus un document est complexe, plus le gain de temps que permet une adaptation à partir d’un fichier XML comparativement à une adaptation à partir d’un fichier PDF est considérable : pour un document simple, le rapport est de 1 à 12, pour un ouvrage assez complexe, il est de 1 à 150 ; on ne prend donc aucun risque à l’estimer, en moyenne, de 1 à 20 ;

- la généralisation de la fourniture de fichiers XML aux organismes agréés permettrait donc, en multipliant automatiquement par 20 la production annuelle, d’atteindre 70.000 titres par an, soit la production annuelle grand public

11) Les comparaisons internationales confirment cette estimation : dans les pays où le format XML est généralisé depuis 10 ou 15 ans, l’offre de publications adaptées en format numérique accessibles est beaucoup plus large qu’en France. Par exemple :

- en Suède : la bibliothèque numérique accessible a un catalogue de 80.000 titres (dont la majorité en « Full Daisy », combinaison texte braille et audio)

- aux Pays- Bas : 65.000 titres en Daisy et 10.000 en braille embossé en littérature générale, 80% des livres scolaires commercialisés, 400 périodiques en sonore, 650 en braille numériques, 1.800 cartes en relief, 2200 partitions musicales (2000 en braille, 200 en sonore)

- aux États-Unis, Bookshare est, onze ans après sa création par un organisme privé à but non lucratif, est la plus grande bibliothèque numérique mondiale : près de 200.000 titres, dont des livres scolaires et universitaires en format NIMAC basé sur XML ainsi que des centaines de périodiques nationaux et régionaux.

12) L’obstacle à la généralisation de la fourniture de fichiers XML n’est pas d’ordre technique :

- du côté des éditeurs, le développement du marché des livres numériques a fait disparaître les obstacles techniques : près de 90% des nouveautés paraissant simultanément en version imprimée et en version numérique de format EPub (le format ouvert de diffusion basé sur XML), les fichiers XML de ces ouvrages sont donc désormais disponibles ; et c’est également le cas pour les ouvrages des fonds numérisés grâce aux aides du CNL ;

- du côté des organismes agréés, si, à ce jour, seuls 4 des 26 organismes agréés de niveau II (BrailleNet, le groupement des Intellectuels Aveugles et Amblyopes, Sésame, et l’association Valentin Haüy) sont en mesure de convertir les fichiers de format propriétaire basé sur XML (déposés par une petite minorité d’éditeurs) vers les formats XML-Daisy, ces quatre organismes produisent à eux seuls 85% des ouvrages adaptés ; en tout état de cause, si tous les organismes agrées de niveau II disposaient d’emblée de fichiers en format ouvert XML-DAISY, ils pourraient tous convertir ces fichiers en formats accessibles, cette conversion étant automatique.

13) Le seul obstacle à la généralisation de la fourniture de fichiers XML est juridique

La rédaction actuelle des dispositions législatives et réglementaires du code de la propriété intellectuelle, en particulier l’inadéquation de la référence au « standard ouvert », est le seul véritable obstacle à la généralisation de l’usage, par les organismes agréés de niveau II, des fichiers XML :

- la seule obligation mise à la charge des éditeurs (par l’article R122-20 du CPI) est de transmettre à la BnF « le fichier numérique ayant servi à l'édition d'une œuvre imprimée dans les deux mois de la demande qui lui en est faite » ;

- il appartient en revanche à la BnF (en application du 4ème alinéa du 7° de l’article L.122-5 du CPI) de mettre ces fichiers numériques à disposition des organismes agrées « dans un standard ouvert au sens de l'article 4 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique » ; cet article 4 définissant le « standard ouvert » comme « tout protocole de communication, d’interconnexion ou d’échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d’accès ni de mise en œuvre. » ;

- bien que le format PDF soit un « standard ouvert » au sens de la loi, il n’est ni « adaptatif » ni « accessible », la seule caractéristique pertinent au regard de l’objectif de la loi du 1er août 2006 créant l’exception handicap.

14) La rédaction actuelle des textes législatifs et réglementaires conduit à une impasse

- en déposant sur la plateforme PLATON de la BnF, dans un délai de deux mois, les fichiers numériques des ouvrages qui leur sont demandés, les éditeurs respectent leurs obligations, quel que soit le format de dépôt (PDF, Word, InDesign ou XML) ;

- en transmettant aux organismes agrées les fichiers PDF déposés par les éditeurs, la BNF respecte ses obligations ;

- les éditeurs et la BnF respectant leurs obligations légales et réglementaires, ils ne sont pas juridiquement responsables de la situation de pénurie persistante.

Cette situation, bien que non contraire à la lettre des textes, est contraire à leur esprit et elle emporte des conséquences négatives auxquelles il convient de mettre un terme.

C) Deuxième élément de diagnostic : l’édition adaptée demeure en retrait des mutations de bibliothèques à l’ère numérique

15) Paradoxalement, l’introduction de l’exception handicap n’a pas modifié l’organisation « pré-numérique » de la distribution des publications adaptées

Avant la mise en place de la plateforme Platon en juin 2010, les associations, bibliothèques et autres organismes produisaient des publications adaptées sur un mode artisanal, à partir des seuls supports imprimés des œuvres, qu’ils avaient été autorisés à reproduire par voie de convention avec les éditeurs, et qu’ils distribuaient à leurs membres ou adhérents, souvent selon des modalités héritées de l’ère Gutenberg des bibliothèques de braille imprimé. Paradoxalement, si ce modèle a été battu en brèche, dès 1996, par l’apparition des premières bibliothèques numériques accessibles, il n’a pas été remis en cause par l’accès aux fichiers numériques. Alors que la convergence des technologies numériques (notamment vers les formats de type XML), utilisées tant par les bibliothèques que par les organismes agrées, aurait dû conduire à un modèle inclusif de bibliothèques pour tous, les bibliothèques d’aveugles et malvoyants de France demeurent, comme au XIXème siècle, à l’écart des bibliothèques grand public. Y compris de celles qui ont aménagé des rampes d’accès physiques, en négligeant l’accessibilité numérique.

16) Les deux bases de données existantes (BnF et INJA) étant incomplètes, l’offre de publications adaptées est imparfaitement connue des organismes agréés, ce qui fait obstacle à la rationalisation de leurs activités

- La base de données de PLATON (BnF) ne contient que les ouvrages adaptés à partir des fichiers numériques ; au moment où les organismes agréés de niveau II se connectent afin de demander le fichier d’un ouvrage qu’ils souhaitent adapter, ils peuvent identifier les titres dont les fichiers numériques ont été déposés par les éditeurs et ceux ayant fait l’objet d’une adaptation ; toutefois, ils n’ont aucun moyen de savoir si cet ouvrage a déjà fait l’objet d’une demande (en cours de traitement), ni en vue de quel type d’adaptation (braille ou audio, par exemple) cette demande a été formée ; si l’ouvrage demandé est signalé comme ayant été adapté, ils ne peuvent pas davantage savoir dans quel(s) format(s) il l’a été. Or, ces informations sont nécessaires à la rationalisation de la production ;

- Les bases de données de l’Institut national des jeunes aveugles - BDEA (« Banque de données bibliographiques de l’édition adaptée ») et CCEA (« catalogue collectif de l’édition adaptée ») - supposées recenser l’ensemble des adaptations réalisées à partir des fichiers numériques et à partir des ouvrages imprimés, sont incomplètes ; le mode de catalogage, conçu il y a 15 ans, à une époque où les adaptations étaient réalisées sur supports physiques (papier pour le braille et les gros caractères, cassettes puis CD pour les enregistrements sonores), n’est plus approprié à l’ère numérique, où la notion de « nombre d’exemplaires » n’a plus de sens (un seul fichier XML-DAISY permettant de produire plusieurs adaptations).

17) Plus grave, les bases de données de la BnF et de l’INJA ne sont pas coordonnées entre elles.

- en 2012, les deux établissements ont chacun conclu un marché public de prestations informatiques à bons de commande, la BnF pour doter PLATON de nouvelles fonctionnalités (200K€ sur 2 ans), l’INJA pour moderniser l’ensemble de son système d’information documentaire (250K€) ;

- si le marché de la BNF prévoit notamment la possibilité de versement des données et métadonnées d’adaptation (prévues et réalisées) sur la BDEA et le SUDOC (système Universitaire de Documentation), le marché de l’INJA n’a pas prévu la réciproque ;

- quelles qu’en soient les causes, cette situation ne peut raisonnablement perdurer : les deux bases de données devraient être articulées de manière à permettre un accès à l’une ou à l’autre, par un système de « guichet unique » ouvert aux organismes agréés (pour éviter la contrainte d’une double saisie) ainsi qu’aux personnes handicapées bénéficiaires.

18) L’offre adaptée n’est pas repérable par les bénéficiaires finaux de l’exception

L’absence de base de données exhaustive sur les publications adaptées et en cours d’adaptation constitue en outre un inconvénient majeur pour les bénéficiaires finaux de l’exception handicap.

- La base de données de PLATON n’est pas ouverte aux personnes physiques bénéficiaires ;

- La BDEA de l’INJA est ouverte aux personnes physiques bénéficiaires, mais elle est incomplète et son moteur de recherche n’est pas performant ;

- Enfin et surtout, les bénéficiaires ne disposant d’aucun « guichet unique » leur permettant de faire une recherche efficace et rapide, ils doivent l’effectuer successivement chacune des bases de données non agrégées.

19) L’accès aux publications adaptées est limité par une distribution fragmentée et archaïque, héritée de l’ère pré-numérique, sous laquelle chaque organisme produisait des adaptations sur supports physiques, à destination de sa « clientèle » locale.

Non seulement l’offre globale de publications adaptées est indigente et mal connue, mais elle est en outre largement théorique, dans la mesure où les personnes handicapées n’ont en réalité accès qu’à une faible part de la totalité de cette offre.

Si une publication a été adaptée, toute personne éligible à l’exception handicap devrait pouvoir non seulement « localiser » cet ouvrage, mais également se le procurer, aisément et librement, comme le font les autres citoyens, en le commandant s’il s’agit d’une version imprimée, ou en le téléchargeant« en un clic » sur une plate-forme sécurisée, s’il s’agit d’une version numérique.

Tel est loin d’être le cas :

- Seule la bibliothèque numérique Hélène, ouverte en 2006 par BrailleNet, fonctionne sur ce modèle ; désormais commune avec celle du Groupement des Intellectuels aveugles et amblyopes (GIAA), elle met à disposition des personnes éligibles près de 10.000 titres, uniquement au format XML-Daisy ; elle devrait être enrichie prochainement par l’apport des 10.000 titres de la bibliothèque numérique SÉSAME (dont 2000 titres au format XML-Daisy) ;

- en revanche, aucun regroupement de ce type n’existe pour les bibliothèques traditionnelles, qui ne prêtent qu’à leurs adhérents les publications dont elles ont réalisé l’adaptation ; pour accéder à la totalité de l’offre, une personne handicapée devrait donc s’inscrire dans les 70 bibliothèques des organismes agréés, voire adhérer aux associations auxquelles ces bibliothèques sont rattachées.

20) La France demeure en retard par rapport aux meilleures pratiques développées dans d’autre pays, qui ont construit un modèle de distribution inclusif.

Les pays qui ont développé en moins de 10 ans une offre accessible consistante, y compris pour les livres scolaires, les partitions musicales et la presse, grâce à la généralisation des formats basés sur XML, ont également construit un modèle de distribution inclusif, assuré par un réseau dont les bibliothèques publiques, ainsi que les bibliothèques scolaires et universitaires, constituent le facteur clé d’efficacité.

Tel est notamment le cas :

- de la Suède, où les personnes éligibles à l’exception handicap peuvent emprunter les 94.000 ouvrages adaptés produits sous l’égide de la Bibliothèque nationale de Livres sonores et Braille par l’intermédiaire des bibliothèques municipales et scolaires ;

- des Pays-Bas, où les 65.000 titres de littérature générale, les 30.000 documents scolaires et les milliers d’autres documents (partitions, cartes, périodiques) en format accessible, sont distribuées par la Bibliothèque Nationale Néerlandaise relayée par le réseau des bibliothèques publiques ;

- des États-Unis, où la production et la distribution des publications adaptées sont assurées non seulement par la NLS de la bibliothèque du Congrès (National Library Service for the Blind and Physically Handicapped), mais également par des organismes agréés, public ou privés, nationaux, régionaux ou locaux, qui les diffusent notamment aux établissements scolaires et universitaires.

III - La définition du champ des bénéficiaires ne permet pas de répondre aux besoins avérés, en particulier dans le domaine de l’éducation

A) La définition du champ se fonde sur des critères purement quantitatifs déconnectés de la finalité de l’exception handicap

22) La définition législative du champ des bénéficiaires est plus restrictive et surtout moins pertinente que celle de la directive 2001/29

La directive 2001/29 définit l’exception en fonction de sa finalité, en se fondant sur les seuls critères qualitatifs de nécessité (« utilisations « directement liées au handicap ») et de proportionnalité (« dans la mesure requise par ledit handicap »).

L’article 1er de loi du 1er août 2006, codifié au 7° de l’article L.122-5 du code de la propriété intellectuelle, définit le champ rationae personae en retenant deux critères quantitatifs :

- d’une part, un taux d’incapacité (« personnes dont le niveau d'incapacité est égal ou supérieur à un taux fixé par décret en Conseil d'Etat »), notion manifestement inadéquate pour déterminer le bénéfice de l’exception handicap, en particulier dans le domaine de l’édition, dans la mesure où le taux d’incapacité définit, selon le code de l’action sociale et des familles, les conditions ouvrant droit à des prestations (en espèces ou en nature) ;

- d’autre part, un taux de déficience visuelle (personnes « reconnues par certificat médical comme empêchées de lire après correction »), l’empêchement de lire « après correction » renvoyant au degré d’acuité visuelle ; or, cette approche est restrictive, la « capacité de lire » ne pouvant être réduite à celle de déchiffrer des lettres et des mots, mais supposant la capacité de lire fluidement un texte (article, livre etc.) et d’accéder à son sens.

23) Les critères d’éligibilité réglementaires sont particulièrement inadéquats dans le domaine de l’édition adaptée

Le décret du 19 décembre 2008, codifié aux articles R.122-13 et R.122-14 du CPI, qui a « précisé » les critères législatifs, a en réalité restreint le champ des bénéficiaires, sans que cela soit justifié par les critères de nécessité (« utilisations « directement liées au handicap ») et de proportionnalité (« dans la mesure requise par ledit handicap »).

S’agissant de la seconde catégorie, le bénéfice de l’exception handicap est réservé aux personnes « reconnues comme empêchées de lire après correction », par un certificat médical « établi par un médecin ophtalmologiste » (article R.122-14) :

- la disposition législative laissait ouverte la possibilité d’une lecture « finaliste », l’empêchement de lire persistante « après correction » pouvant trouver sa cause dans une déficience autre que visuelle ;

- la « précision » apportée par le décret interdit cette lecture, dans la mesure où elle exclut que le certificat médical puisse être établi par un neurologue qui constaterait une déficience cérébrale ou motrice empêchant la lecture ;

- en pratique, le bénéfice de l’exception est donc réservé aux aveugles et déficients visuels (notions définies par un barème réglementaire), alors que d’autres déficiences, non identifiables par un ophtalmologiste, peuvent empêcher la lecture ;

S’agissant de la première catégorie, le bénéfice de l’exception handicap est réservé

- aux personnes dont le niveau d'incapacité est égal ou supérieur à 80 % (article R.122-13 du CPI) ;

- ce taux d'incapacité est apprécié, en application de l’article R.241-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF), « suivant » un guide-barème figurant à l'annexe 2-4 de ce code.

24) L’analyse du « barème-guide » de l’évaluation des incapacités confirme, s’il en était besoin, l’inadéquation de la référence à un taux d’incapacité, surtout s’il est fixé à 80%

Il ressort en effet du « guide-barème » figurant à l'annexe 2-4 du CASF que ne sont susceptibles de justifier un taux de 80% qu’un petit nombre de déficiences, énumérées exhaustivement dans le corps du rapport, parmi lesquelles on retiendra, à titre d’illustration, s’agissant des enfants et adolescents :

- parmi les « déficiences des fonctions motrices », la paraplégie et la tétraplégie complète, l’hémiplégie « massive » ou encore l’amputation bilatérale des membres supérieurs ;

- parmi les « déficiences intellectuelles » des enfants et adolescents : les seules anomalies chromosomiques autosomiques comme la trisomie 21 ;

- parmi les « déficiences du langage et de la parole », l’aphasie « globale » et l’alexie « pure », causées par une lésion cérébrale.

25) Le taux de 80% exclut du bénéfice de l’exception de nombreuses déficiences cognitives invalidantes pour la lecture et l’écriture

Alors que l’article L.122-5 du CPI mentionne, parmi les bénéficiaires finaux de l’exception handicap, les personnes souffrant de déficiences cognitives, la plupart desdites déficiences ne sont jamais susceptibles de justifier d’un taux d’incapacité de 80%.

Tel est le cas, dans le domaine des déficiences intellectuelles :

- des enfants souffrant de troubles résultant d’une anomalie génétique affectant les chromosomes sexuels (par exemple le syndrome du « X-fragile »), qui ne peuvent justifier que d’un taux maximum de 75%, alors que les conséquences de certaines de ces anomalies sont comparables à celles des anomalies chromosomiques autosomiques, notamment sur le plan de la lecture et de l’écriture ;

- des adultes souffrant de troubles résultant de toute forme d’anomalie génétique ;

- des enfants et adultes souffrant d’un retard mental « léger », mesuré par un QI compris entre 50 et 69 (correspondant, pour un adulte, à la capacité à apprendre à lire et à résoudre des mathématiques du niveau d'un enfant âgé de 9 à 12 ans).

Tel est également le cas, dans le domaine des troubles de l'acquisition du langage oral et écrit 

- des enfants et adolescents souffrant de « troubles importants » perturbant notablement les apprentissages notamment scolaires, comme la dyslexie, ne justifient que d’un taux maximum de 45%, sauf s’ils perturbent également la socialisation », auquel cas le taux maximum est de 75% ;

- des enfants et adolescents souffrant de dyspraxie développementale (ensemble de troubles de l’exécution et de la coordination des mouvements volontaires finalisés, qui s’accompagnent souvent de troubles du regard), ce handicap étant tout bonnement absente du barème (si certaines équipes des MDAPH font un effort d’interprétation pour reconnaître le handicap, d’autres s’y refusent.

B) Du fait de la définition inadéquate des critères d’éligibilité, certains besoins avérés ne sont pas satisfaits, en particulier dans le domaine de l’éducation

26) Les critères d’éligibilité excluent de l’accès aux publications adaptées un certain nombre des personnes souffrant de déficiences cognitives qui rendent impossible la lecture (au sens plein du terme) des publications ordinaires.

27) Les conséquences en sont lourdes, les troubles spécifiques de l’écriture et de la lecture compromettant systématiquement la réussite scolaire, voire la scolarisation

- Les enfants et adolescents dyslexiques et dyspraxiques, même ceux qui peuvent « déchiffrer » les mots, sont incapables de lire (au sens plein du terme) des publications « ordinaires ». Les études scientifiques et les rapports d’expertise (mentionnés dans le corps du rapport) établissent que ces troubles ont un fondement cérébral ;

- Les troubles dont ils souffrent ne pouvant justifier un taux d’incapacité au moins égal à 80%, ce malgré leurs conséquences directes en termes d’échec scolaire, et indirectes en termes d’avenir professionnel, ces enfants et adolescents ne sont éligibles à l’exception handicap que s’ils souffrent, parallèlement, d’une autre déficience justifiant ce taux ;

- Ces enfants et adolescents ne peuvent en conséquence bénéficier des publications adaptées produites par les organismes agréés, dont ils ont un besoin vital, en premier lieu pour limiter les effets dévastateurs de leurs déficiences sur leur scolarité, mais plus généralement pour maintenir leur lien à l’écrit, aux livres et à la culture.

28) La France semble également isolée en ce domaine : dans de nombreux pays, les dispositifs d’exception bénéficient non seulement aux aveugles et malvoyants, mais aux personnes dont l’incapacité de lire repose sur des déficiences autres que visuelles.

Ces personnes, désignées comme « print disabled » dans les pays anglophones, sont incapables de lire - au sens plein du terme - des publications « ordinaires », ou éprouvent de telles difficultés à le faire qu’en pratique, ils ne lisent plus. Les dyslexiques et dyspraxiques sont reconnus comme « print disabled », sous certaines conditions, et bénéficient de l’accès aux publications en formats accessibles, en premier lieu dans le domaine des livres scolaires et universitaires.

-Tel est le cas, notamment, des États-Unis, de l’Australie, du Brésil, et, en Europe, des Pays-Bas, de la Suède et du Royaume-Uni ; d’autres exemples pourraient probablement confirmer cette tendance ;

- L’Union Européenne s’est engagée dans ce sens, dans le cadre du protocole d’accord européen ETIN (Réseau européen d’intermédiaires accrédités) concernant « L’accès aux œuvres pour les personnes souffrant d’un handicap les empêchant de lire les imprimés », qui couvre explicitement les dyspraxiques et certains dyslexiques ;

- Enfin, l’OMPI va examiner, lors d’une conférence diplomatique organisée du 17 au 28 juin à Marrakech, un projet de traité « visant à faciliter l’accès des déficients visuels et des personnes ayant des difficultés de lecture des textes imprimés aux œuvres publiées ».

C) La définition du champ des bénéficiaires soulève de sérieuses difficultés juridiques

29) La définition du champ des bénéficiaires de l’exception handicap soulève de sérieuses difficultés, en termes d’égalité des droits et des chances, en particulier dans le champ de l’éducation, mais plus généralement en termes d’accès à la culture.

- La Halde a en effet recommandé, dans un avis du 18 avril 2011 d’ouvrir l’exception aux dyslexiques et dyspraxiques, estimant que leur exclusion était contraire à l’égalité des droits en matière d’éducation ;

- La limitation du champ peut en effet être contestée juridiquement, sur le fondement des droits garantis par la Constitution, des conventions internationales ratifiées par la France, ainsi que sur celui de ses engagements communautaires.

30) En outre, la définition du champ de l’exception n’est pas articulée avec les dispositions de la loi du 11 février 2005 qui a créé un véritable « droit à compensation » des conséquences du handicap », cette compensation consistant à répondre aux besoins de la personne handicapée, notamment pour la scolarité et l'enseignement :

- les « besoins de compensation » sont définis dans un « plan de compensation » du handicap, dont le code de l’action sociale et des familles confie la responsabilité aux commissions du droit et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH), relevant des maisons départementales du handicap (MDPH) ;

- les CDAPH jouent un rôle déterminant dans la mise en œuvre effective du droit à l’éducation, dans la mesure où, en application des dispositions de l’article L112-2 du code de l’éducation, elles adoptent le plan « projet personnalisé de scolarisation », qui constitue un élément du « plan de compensation » ;

- or, en dépit des pouvoirs dont elles disposent, les CDAPH peuvent difficilement répondre aux besoins des enfants dyslexiques et dyspraxiques, la logique du « taux d’incapacité » du « guide barème pour l’évaluation des déficiences et incapacités » conduisant certaines d’entre elles à ne pas reconnaître les dyslexiques et dyspraxiques comme souffrant d’un handicap, ce qui les prive de tout plan personnalisé de scolarisation ; celles qui le reconnaissent ne peuvent que fixer un taux d’incapacité inférieur à 80%, ce qui prive l’enfant ou l’adolescent de tout accès aux publications adaptées.
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