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8. Journées d’étude ADBDP 2006 : La décentralisation et les bibliothèques de l’avenir. Conférence inaugurale : La décentralisation


par Jacques Bourdon, professeur de droit public à l’Université d’Aix-Marseille III

Source : http://www.adbdp.asso.fr/spip.php?article657

[…]

2°) Les bibliothèques départementales de prêt et la décentralisation


Le transfert des bibliothèques départementales de prêt s’est effectué dès le début des transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales. Il est dans la logique du principe de solidarité qui domine la répartition des compétences entre l’Etat et les départements. Il est aujourd’hui inscrit dans les articles L. 320 à L. 324 du code du patrimoine qui font des bibliothèques départementales de prêt un service dérogatoire par rapport aux autres bibliothèques des collectivités territoriales.
Il en résulte trois conséquences.

Une compétence départementale exclusive


La première conséquence fait des bibliothèques départementales de prêt une compétence départementale exclusive. Cela signifie que, contrairement à d’autres compétences, personne d’autre, aucune autre collectivité ou aucun autre établissement, ne peut l’exercer que le conseil général. On ne trouve aucun mécanisme, comme on en trouve ailleurs, où la loi affirme le principe de la compétence de la collectivité tout en prévoyant également qu’une autre collectivité peut faire ce que l’on nomme un appel de responsabilité, pour venir exercer la compétence. Par exemple, en matière scolaire, rien n’empêche une commune de faire un appel de responsabilité sur un collège ou à un département de faire un appel de responsabilité sur un lycée. En matière de bibliothèques départementales de prêt, cette procédure n’existe pas, le département est seul à exercer cette compétence.

La compétence est attribuée par la loi. Cela signifie que seule une loi peut retirer ce que la loi a attribué. Il faudrait donc que le législateur modifie le code du patrimoine (art. L 322) et en même temps le code général des collectivités territoriales.

Le conseil général bénéficie donc d’une compétence exclusive et protégée.

Une compétence, élément du service public de la lecture publique.


La compétence attribuée aux départements n’est qu’un élément du service public de la lecture publique. Les bibliothèques départementales de prêt ne sont qu’un des acteurs, parmi d’autres, de la lecture publique en France.

L’Etat a conservé une compétence générale de réglementation, de définition des orientations, d’expertise, de suivi et de financement qu’il exerce à travers ses services centraux et déconcentrés. Il y a donc le ministère de la culture, à travers la direction du livre et de la lecture, et son département des bibliothèques publiques, et plus spécifiquement le bureau des bibliothèques territoriales. La direction du livre et de la lecture travaille en coordination avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur pour définir le financement des bibliothèques déparetementales de prêt au sein de la dotation générale de décentralisation. A côté de cette administration centrale se tient l’établissement public administratif qu’est le Centre national du livre (CNL), qui s’occupe de toute la chaîne du livre. Au niveau régional, relayant les services centraux de l’État les DRAC, services déconcentrés,avec les conseillers pour le livre et la lecture, mettent en œuvre la politique de l’Etat, informent et conseillent.

La région est un autre acteur potentiel du service public de la lecture publique. Le code du patrimoine lui reconnaît la compétence pour créer des bibliothèques régionales (article L. 320-1) que les conseils régionaux n’ont cependant pas mise en œuvre. La région est plus, de ce fait, un acteur du livre et de la lecture à travers les centres régionaux du livre et les agences de coopération entre bibliothèques sous la forme d’associations de la loi du 1er juillet 1901 dont l’Etat est presque toujours membre de droit.

Les communes et leurs groupements sont une troisième catégorie d’acteurs de la lecture publique, à travers les bibliothèques municipales, classées ou non et les bibliothèques municipales à vocation régionale.

Cette architecture du service public de la lecture publique produit deux effets. Comme il n’existe pas de tutelle entre les collectivités territoriales, il n’y en a aucune qui puisse imposer quoi que ce soit aux bibliothèques départementales de prêt. En sens inverse, la compétence étant décentralisée, l’État n’a plus le pouvoir d’ordonner. Je constate d’ailleurs, à la lecture du site de votre association, que la dernière circulaire est la circulaire Gattegno. Elle date de 1985. La seule autorité légitime en matière de bibliothèque départementale de prêt, c’est le conseil général et son président. C’est lui qui définit la politique à conduire en ce domaine ainsi que le Président Jean-Noël Guérini l’a illustré en ouverture de ces journées d’études.

Une compétence décentralisée


Le fait que l’autorité légitime soit le conseil général ne signifie nullement qu’il puisse faire n’importe quoi dans n’importe quelle condition. Le conseil général est soumis au respect des règles et des lois nationales qui s’imposent à tous.

Comme toute autorité publique le conseil général est obligé d’exercer sa compétence. Un conseil général qui déciderait de supprimer sa bibliothèque départementale de prêt ferait preuve de carence. S’il ne donnait pas à sa BDP les moyens de fonctionner, il devrait normalement s’attirer les foudres du préfet, qui devrait utiliser en ce domaine son pouvoir de substitution pour assurer la continuité du service public car l’autorité locale ne peut pas ne pas exercer sa compétence. Il ne s’agit pas là d’un principe de décentralisation, mais d’un principe de droit public. Toute autorité est tenue d’exercer les compétences obligatoires qui lui sont attribuées par la loi. Les bibliothèques départementales de prêt sont une compétence obligatoire pour lé département et constituent à ce titre une dépense obligatoire pour le budget départemental. Ne pas exercer cette compétence reviendrait à une incompétence négative qui est une illégalité soumise à la censure du juge administratif.

Exercer sa compétence signifie que le conseil général agit dans le cadre déterminé par les lois et règlements. C’est l’expression inscrite dans l’article 72 de la constitution. En pratique, le conseil général est tenu par toute règle nationale, législative ou réglementaire, comme, par exemple, les lois relatives aux missions des bibliothèques départementales de prêt, au droit de prêt, au droit d’auteur et aus droits voisins dans la société de l’information, le statut général de la fonction publique territoriale ou les statuts particuliers des cadres d’emplois.

Les bibliothèques départementales de prêt connaissent une particularité qui mérite d’être signalée puisqu’elle fait partie d’un article spécial du Code du patrimoine : elles sont soumises à un contrôle technique de la part de l’État [1], exercé non pas par la direction du livre, mais par l’inspection générale des bibliothèques du ministère de l’éducation nationale. Cela signifie que sur requête du ministre de la culture, l’inspection générale assure ce contrôle dans telle ou telle bibliothèque. Sans entrer dans le détail de ce contrôle, je mentionne juste qu’il s’effectue sur pièces et sur place. Une inspection générale n’a d’ailleurs aucun pouvoir de décision. Elle fournit ses remarques dans un rapport remis au ministre, à qui appartient ensuite une éventuelle décision.


1 Et par transfert express les EPCI, sachant que ces transferts sont généralement précisément formulés et donc strictement délimités.

2 Selon l’article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. »

3 Les départements ne sont vraiment concernés que par les articles R1422-9 à 11



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