Bibliographie et table de jurisprudence








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Boulogne jean –Charles Master DPE

Les Installations Classées Agricoles

Aperçu des spécificités du droit des Installations d’élevage au travers de la jurisprudence
Sous la Tutelle de M. Ludovic Servant,

enseignant à l'université de Lille II


Plan

Introduction
Le Classement dans la nomenclature et le problème de l’antériorité
Le régime des installations soumises à déclaration et spécifiquement le récépissé
Les prescriptions de fonctionnement
Les installations soumises à autorisation : contentieux de l’étude d’impact et de l’appréciation des capacités financières de l’exploitant.
Sanctions administratives : pouvoir des inspecteurs et pouvoir de réformation du juge administratif.
Bibliographie et table de jurisprudence
Annexes

Nomenclature

Distances élevages habitation

Distances d’épandage

Les Installations classées Agricole (élevage)
Les innovations les plus marquantes de la loi du 19 juillet 1976, aujourd’hui codifiée aux articles L511-1 et suivants du Code de l’environnement ont concerné l’extension de son champ d’application jusqu’alors limité à l’industrie et à l’artisanat et l’élargissement et la prise en compte d’intérêts nouveaux pour la protection de l’environnement.
Une des lacunes souvent dénoncées de la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes était la limitation de son champ d’application aux seuls établissements industriels et commerciaux alors que de nombreuses activités polluantes échappaient à la réglementation du seul fait qu’elles étaient entre les mains de personnes publiques ou de secteurs d’activités non visés par la loi.
La jurisprudence avait tenté d’ouvrir quelques brèches dans le principe en considérant comme établissements classés des exploitations spécialement aménagées pour l’élevage intensif des animaux. CE 10 octobre 1969 Arnaud.

En l’espèce le sieur Arnaud avait demandé le 29 avril au préfet de la Charente que l’élevage de porcs du sieur Ghysselen soit soumis aux dispositions de la loi du 19 décembre 1917. Le silence du préfet valant décision implicite de rejet, le sieur Arnaud avait fait un REP devant le tribunal administratif de Poitier qui avait annulé le rejet du préfet. Le ministre de l’industrie fit alors un recours devant le CE pour faire annuler le jugement du TA du 26 avril

Le CE rejeta le recours du ministre et, « EU EGARD A L'IMPORTANCE DE L'ELEVAGE DE PORCS, AU FAIT QUE CET ELEVAGE CONSTITUE L'ACTIVITE PRINCIPALE DE L'EXPLOITATION ET A L'EXISTENCE DE BATIMENTS SPECIALEMENT AMENAGES A CET EFFET, l’installation pouvait ETRE REGARDEE COMME ENTRANT DANS LA CATEGORIE DES ENTREPRISES AUXQUELLES LA LOI DU 19 DECEMBRE 1917 EST APPLICABLE ; et QU'ELLE ETAIT, PAR SUITE, SOUMISE AU CLASSEMENT EN VERTU DES DISPOSITIONS DU DECRET DU 15 AVRIL 1958 PRIS POUR L'APPLICATION DE LA LOI DU 19 DECEMBRE 1917 ET DE CELLES DU DECRET DU 15 SEPTEMBRE 1966 QUI L'A MODIFIE, SANS QUE LE SIEUR GHYSSELEN PUISSE, EN L'ESPECE, BENEFICIER DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 32 DU DECRET DU 1ER AVRIL 1964, QUI EXEMPTE D'AUTORISATION ET DE DECLARATION LES ETABLISSEMENTS EXISTANT ANTERIEUREMENT AUX DECRETS QUI ONT OPERE LE CLASSEMENT DES ACTIVITES DONT ILS DEPENDENT »
Mais la solution n’était guère à la dimension du problème et la loi du 19 juillet 1976 a mis un terme à cette discrimination en étendant son champ d’application aux installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée. Désormais cette police spéciale s’applique à toutes les installations susceptibles d’entraîner des nuisances. (danger ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour la protection de la nature et de l’environnement.. L 511-1)

Toutes les branches d’activités sont concernées : industrie, commerce mais également travaux publics, habitation… et agriculture.
L’atteinte à la commodité couvre essentiellement les nuisances qui ne portent ni sur la sécurité ni sur la santé des tiers et qui correspondent essentiellement à la notion de risques ordinaires du voisinage (bruits, trépidations, odeur)
La police des IC a pour objet la réglementation des activités qui lui sont soumises et non leur prohibition, de telle sorte que l’ouverture de ces installations ne saurait être refusée si les prescriptions techniques qui sont imposées à l’exploitant sont de nature à rendre supportables les inconvénients qu’elles génèrent. L’administration doit tenir compte dans l’appréciation à laquelle elle se livre, des circonstances de temps et de lieu qui influent sur les nuisances et modifient leur impact

La seconde catégorie d’intérêts protégés concerne la santé, la sécurité et la salubrité publiques. Il s’agit d’une trilogie classique également héritée du texte de 1917. Ces intérêts requièrent un degré de protection élevé qui va très au delà des simples troubles de voisinage et qui concernent non seulement les abords immédiats de l’installation mais aussi l’ensemble des populations dans les aires géographiques qui peuvent être importantes

On doit souligner que lorsque la police des IC prend en compte ces intérêts, elle ne s’identifie pas à la police de l’hygiène publique, l’usage de la première excluant l’application de la seconde selon les principes de l’articulation des polices administratives spéciales.

En effet depuis la loi du 7 janvier 1986 modifiant les articles L1 et L2 du code de la santé publique la police de l’hygiène publique est organisée à deux niveaux. D’une part, au niveau central, la compétence de principe revient au gouvernement, lequel arrête le règlement sanitaire national par décrets en Conseil d’Etat, après consultation du Conseil supérieur d’hygiène publique de France. D’autre part, au niveau local, les préfets et maires peuvent compléter le règlement sanitaire national en tant que besoin pour l’adapter aux circonstances locales. Toutefois, la loi ne s’est pas prononcée sur la caducité des règlements sanitaires départementaux existant au moment de sa promulgation et qui continuent donc à s’appliquer jusqu’à ce qu’ils aient été remplacés par les dispositions des décrets en CE à intervenir.

Lorsqu’une installation est soumise à la police des IC, la police de l’hygiène publique est écartée. Ce principe posé par une jurisprudence ancienne CE 21 janvier 1925 Grossan a été confirmé sous l’empire du nouveau régime de la police de l’hygiène publique tel qu’il résulte de la loi de 1986. Par ailleurs une circulaire du 27 janvier 1978 invitait les préfets à ne plus soumettre les IC aux dispositions du RSD qui pouvaient les concerner antérieurement


Après cette introduction historique nous allons voire au travers d’une revue jurisprudentielle, le droit des installations classées et ses spécificités au regard des IC agricole. Nous nous intéresserons successivement à la procédure de classement dans la nomenclature et au régime de l’antériorité, puis aux IC agricoles soumises à déclaration et spécifiquement au délivré du récépissé. La possibilité de recours offert au tiers contre cet acte sera l’occasion de pointer les apports de la loi d’orientation agricole de 2006. Nous aborderons ensuite, les prescriptions de fonctionnement et les problèmes posés par l’étude d’impact et l’appréciation des capacités financières des exploitants dans le cadre de la délivrance d’une autorisation d’exploitation. Enfin, on verra les particularités du contentieux de pleine juridiction et les pouvoirs des inspecteurs IC dans le cadre des sanctions administratives.
Le classement dans la nomenclature
Il suffit pour qu’une activité soit soumise à la police des installations classées qu’elle soit classable, c'est-à-dire visée dans la nomenclature, soit au titre des substances, soit au titre des activités.
L'évolution de la nomenclature a placé sous le régime de la déclaration ou de l'autorisation, un nombre de plus en plus important d'exploitations agricoles qui, dans le même temps, ne cessent de réunir des moyens de production de plus en plus conséquents.
Le classement entraîne alors une présomption de nuisance et l’intervention automatique de l’administration dans le cadre des procédures définies par la loi. C’est lors de l’examen concret de chaque dossier que l’administration prendra la mesure des nuisances réelles ou supposées de l’installation en cause et fixera les prescriptions de fonctionnement de nature à les faire disparaître ou à les atténuer.
La notion d’installation a elle-même évoluée de manière significative d’une part en s’affranchissant partiellement du critère de fixité et d’autre part en faisant une place de plus en plus large à la notion d’activité. Cette évolution de la notion d’installation est illustrative de la plasticité d’une législation qui doit en permanence s’adapter aux évolutions technologiques et aux objectifs de protection de l’environnement. La notion d’installation s’émancipe en effet des lieux clos et bâtis pour s’appliquer à des espaces ouverts. Entre ainsi dans la cadre de la police des IC les terres agricoles sur lesquelles est pratiqué l’épandage de déchets provenant d’installations classées. Une circulaire du 30 avril 1996 précise les conditions de l’application de la législation des IC à l’activité d’épandage de tels déchets. Il en ressort que l’autorisation est délivrée au titre de la rubrique visant l’activité à l’origine des déchets à épandre.
La deuxième partie de la nomenclature fondée sur les types d’activités accélère les mutations du concept traditionnel d’installations. Sont ainsi classés à ce titre les élevages et transit en plein air de sangliers dans des enclos de moins de 20 hectares (rubrique 2103 déclaration).

La structure même de cette partie de la nomenclature révèle le caractère partiellement dépassé du concept d’installation dans le nouvel arsenal réglementaire. En effet ce ne sont plus tant les installations qui sont classées, mais des activités qui sont réputées dangereuses. Ces activités peuvent être isolées au sein d’un même établissement et être réglementées séparément.
Les IC sont définies dans la nomenclature des IC établie par décret en CE, pris sur le rapport du ministre chargé des IC, après avis du conseil supérieur des installations classées. Ce décret soumet les installations à autorisation ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation. (L 511-2 Code de l’environnement)
Le classement à la nomenclature est le critère déterminant pour l’application effective de la législation sur les IC puisque sous réserve de la faculté dont dispose l’exploitant d’en contester le bien fondé ou les conditions d’application, c’est ce classement qui détermine le cadre juridique, technique et financier dans lequel l’installation peut être créée ou pourra continuer à fonctionner.

En effet, si la loi habilite le gouvernement à préciser son champ d’application, cela n’épuise pas pour autant la compétence du législateur qui peut concurremment avec le pouvoir réglementaire, restreindre ou élargir le champ d’application de la police spéciale.

L’inscription à la nomenclature est une obligation pour le gouvernement, non seulement lorsqu’un type d’installation est visé par la loi mais aussi pour les installations qui présentent des dangers ou inconvénients visés à l’article L511-1 du code de l’environnement.
La procédure de classement dans la nomenclature

Compte tenu de l’importance de la nomenclature, c’est au gouvernement que le législateur a confié le soin de procéder au classement des activités agricoles ou industrielles. La procédure est définie par l’article L511-2 du code de l’environnement.

C’est au ministre chargé des IC qu’il appartient de prendre l’initiative d’un classement ou d’une révision de la nomenclature. Il doit tout d’abord prendre l’avis du Conseil supérieur des IC. Le projet de décret est ensuite transmis au CE, section des travaux publics, pour examen

Le texte est finalement signé par le premier ministre et contresigné par les ministres intéressés avant d’être publié au JO.

Le gouvernement dispose sur le fond d’une très grande latitude pour apprécier l’opportunité d’un classement à la nomenclature. Sa compétence n’est pas discrétionnaire mais les limites de son action son particulièrement délicates à définir pour au moins deux raisons.

En premier lieu, les intérêts protégés par la loi sont extrêmement larges, qu’il s’agisse directement de l’article L511-1 du code de l’environnement ou de manière indirecte, des intérêts périphériques comme ceux protégés par l’article L211-1 (protection de l’eau)

En second lieu, le CE est très mal armé pour exercer son contrôle de légalité de la décision. Compte tenu de l’élargissement des intérêts concernés par la police des IC, le juge de l’excès de pouvoir se montre prudent à l’égard des mesures de classement ou des décisions de refus de classement.

Exemple CE 15 janvier 1982 Association les amis de la terre : En décidant de soumettre à une simple déclaration les porcheries de 50 à 450 animaux, le Gouvernement ne s’est pas fondé sur des motifs étrangers à l’objet poursuivi par les dispositions des articles 2 et 3 de la loi du 19 juillet 1976 et ne s’est pas mépris sur la portée des obligations qui en résulteraient et n’a pas commis une erreur manifeste dans l’appréciation des dangers ou inconvénients qui pouvaient découler pour les intérêts protégés par l’article 1er de la loi du 19 juillet 1976 du fonctionnement de ces installations dès lors que ces dangers ou inconvénients pouvaient être efficacement prévenus par l’application des prescriptions générales édictées par le préfet de chaque département.
Pour connaître les exploitations agricoles concernées par le régime des installations classées et la procédure à laquelle, elles seront soumises, il faut se référer à la nomenclature ( cf annexe) . Il faut noter que l’utilisation de seuils calculés en fonction du nombre d’animaux, ne prend pas en compte les modes d’exploitation, or le caractère intensif ou extensif de l’élevage est déterminant en terme d’impact sur l’environnement.
Interprétation de la nomenclature

C’est l’une des missions constantes que remplit l’administration puisqu’il appartient aux services du préfet, dès qu’une déclaration ou une demande d’autorisation a été déposée, de vérifier si les rubriques de la nomenclature visées sont exactes.

L’article 4 du décret du 21 septembre 1977 fait obligation au préfet de vérifier si l’installation projetée est bien comprise dans la nomenclature.

Dans l’hypothèse où l’installation serait soumise à déclaration alors que l’exploitant aurait engagé une procédure de demande d’autorisation, le préfet doit inviter le demandeur à substituer une déclaration à sa demande initiale.

Sous réserve des difficultés techniques qui peuvent résulter de la fixation ou de l’interprétation de certains seuils, l’administration et le juge en tant que besoin, est soumise au principe de la stricte interprétation du décret de nomenclature. Outre le fait que les manquements aux obligations édictées par les décrets ou arrêtés de police sont pénalement sanctionnés par l’article R610-5 du code pénal (punis de l'amende prévue pour les contraventions de la 1ère classe.), la législation des IC sert de fondement à des sanctions pénales et administratives qui sont lourdes. La nomenclature doit donc être interprétée avec rigueur pour que la décision préfectorale respecte en particulier les principes posés par la jurisprudence du CC en la matière.

Le principe de stricte interprétation de la nomenclature fait obstacle à une pratique administrative consistant à faire entrer une installation sous une rubrique par assimilation lorsque les caractéristiques de cette installation sont très proches de celle mentionnées dans le décret de classement.

Les effets de cette interprétation stricte de la nomenclature par le juge peuvent cependant être compensés par le recours aux dispositions de l’article L514-4 du code de l’environnement : « lorsque l’exploitation d’une installation non comprise dans la nomenclature des IC présente des dangers ou des inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L511-1, le préfet, après avis, sauf cas d’urgence-du maire et de la commission départementale consultative compétente, met l’exploitant en demeure de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître les dangers ou les inconvénients dûment constatés. Faute par l’exploitant de se conformer à cette injonction dans le délai imparti, il peut être fait application des mesures prévues à l’article 514-1 (consignation d’une somme entre les mains d’un comptable public, faire procéder d’office aux frais de l’exploitant à l’exécution des mesures prescrites, suspendre après avis de la commission départementale compétente, le fonctionnement de l’installation)
Contentieux de la nomenclature.

On doit distinguer selon qu’est en cause le JA ou le JJ et selon que le litige porte sur l’interprétation de la nomenclature ou sur la légalité même du décret de nomenclature.

C’est au juge administratif qu’il appartient de trancher les questions relatives à l’interprétation de la nomenclature, qu’il soit saisi par l’exploitant qui trouve cette interprétation trop rigoureuse ou par les tiers qui en contestent au contraire le caractère trop libéral. Le juge dispose du pouvoir de rectifier le classement et de prononcer celui-ci dans la catégorie légale.

Il doit pour interpréter la nomenclature se fonder sur la rédaction des rubriques pertinentes telles qu’elles existent au moment où il statue.

Par voie de conséquence, il prononce un non lieu à statuer lorsque, au moment de sa décision, l’installation en cause n’est plus inscrite à la nomenclature.

Allant au-delà du contentieux de l’interprétation, le JA peut contrôler la légalité de l’acte réglementaire lui-même par rapport aux critères fixés par la loi. Il peut ainsi vérifier que l’activité en cause entre bien dans le champ d’application de la législation ou qu’elle présente des dangers ou des inconvénients pour les intérêts protégés. Le principe de ce contrôle tout à fait conforme au droit commun a été rappelé par un arrêt de la Cour de Cassation. Sa mise en œuvre est toutefois extrêmement rare pour les raisons indiquées plus haut.
Le juge judiciaire peut être appelé à connaître de la nomenclature. Le juge civil est compétent pour trancher un litige dont la solution dépend de l’application de la nomenclature dès lors qu’il se borne à faire application d’un acte clair qui ne soulève pas de difficulté d’interprétation. Dans le cas contraire le juge civil doit surseoir à statuer et renvoyer l’examen de la question à l’autorité administrative compétente.

Le juge pénal est fréquemment confronté à la vérification de la situation des installations au regard de la nomenclature lorsqu’il doit prononcer l’une des peines prévues par la législation IC. Le législateur a souhaité lever d’une manière générale les obstacles qui pouvaient se présenter à lui dans cette mission et en particulier l’affranchir des restrictions que recelait encore la jurisprudence du Tribunal des conflits Avranches et Desmarets 5 juillet 1951. L’article 111-5 du code pénal donne au tribunal statuant en matière répressive une compétence générale pour interpréter les actes administratifs réglementaires ou non et pour en apprécier la légalité lorsque de cet examen dépend la solution du procès pénal qui lui est soumis. La juridiction répressive peut donc non seulement interpréter la nomenclature, mais également apprécier la légalité du décret de nomenclature au regard de la législation des IC.
La reconnaissance du bénéfice de l’antériorité.

Un des traits marquants de la législation sur les IC est sa très grande plasticité puisque la nomenclature et les prescriptions techniques doivent perpétuellement s’adapter aux évolutions technologiques.

Mais la législation doit aussi spécifiquement prendre en compte les activités qui antérieurement exercées dans le cadre de la liberté d’entreprise, se trouvent soumises au contrôle de l’autorité publique du fait de la modification de la nomenclature. Pour assurer une sauvegarde minimale des situations existantes, le législateur s’est efforcé de trouver un équilibre entre deux exigences difficiles à concilier.

Il a cherché d’une part à protéger les situations existantes et qui ont été légalement constituées et à garantir une sécurité juridique minimale dans l’esprit du principe de non rétroactivité des lois.

Il a dû à l’inverse prendre en compte la préservation de l’ordre public qui justifie l’application la plus générale et la plus immédiate possible des lois de police spéciale dont la police des IC constitue une des pierres angulaire.

Si les textes fondateurs traduisent une volonté claire de reconnaître aux IC existantes le bénéfice de l’antériorité, l’évolution de la législation indique une tendance assez nette à orienter l’arbitrage en faveur de l’environnement.
Lors du vote de la loi du 4 janvier 1993, une nouvelle rédaction de l’article 16 de la loi relative aux IC a été adoptée. Selon l’article L513-1, les installations qui après avoir été régulièrement mises en service sont soumises en vertu d’un décret relatif à la nomenclature des IC, à autorisation ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation ou déclaration à la seule condition que l’exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l’année suivant la publication du décret.

Les renseignements que l’exploitant doit transmettre au préfet ainsi que les mesures que celui-ci peut imposer afin de sauvegarder les intérêts de l’article L511-1 sont précisées par décret en CE.

Le législateur de 93 a consacré le régime de déchéance en cas de défaut de notification au préfet de l’activité nouvellement classée dans l’année qui suit l’inscription à la nomenclature. S’il a le moindre doute sur la portée de telle ou telle rubrique nouvelle de la nomenclature au regard de ses installations existantes, l’exploitant sera bien inspiré de procéder à titre conservatoire à une déclaration auprès de l’administration dans le délai légal.
La nouvelle disposition législative a fait perdre toute portée pratique au premier alinéa de l’article 35 du décret dans sa rédaction initiale. Cet alinéa a été remplacé dans le décret du 21 septembre 1977 modifié par décret du 9 juin 1994, par le texte suivant « pour les Installations existantes faisant l’objet des dispositions de l’article 16 de la loi du 19 juillet 1976, l’exploitant doit fournir au préfet les indications suivantes : 

1° S'il s'agit d'une personne physique, ses nom, prénoms et domicile ; s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique et l'adresse de son siège social, ainsi que la qualité du signataire de la déclaration ;

2° L'emplacement de l'installation ;

3° La nature et le volume des activités exercées ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles l'installation doit être rangée

La question de l’antériorité par rapport à un changement de la nomenclature recouvre en fait plusieurs cas de figure. Les nouvelles dispositions législatives et réglementaires ne règlent pas la question des installations qui étaient déjà visées par l’ancienne nomenclature mais dont la nouvelle modifie le classement. Plusieurs hypothèses doivent être envisagées :
a) Les installations nouvellement inscrites à la nomenclature
Ces installations conservent le bénéfice de leur antériorité dans les conditions et sous les réserves suivantes :

L’exploitant doit avoir effectué dans le délai d’un an à compter de la publication du décret portant modification de la nomenclature, une déclaration simplifiée d’existence auprès du préfet. Le contenu de cette déclaration est précisé par l’article 35 du décret du 21 septembre 1977. L’absence de cette notification dans le délai entraîne la perte du bénéfice de l’antériorité et expose le contrevenant au paiement de l’amende contraventionnelle (article 43-8 du décret)
Dès la publication de la nouvelle nomenclature, l’article 37 du décret donne au préfet le pouvoir de demander à l’exploitant la production d’un dossier complet comprenant toutes les pièces prévues à l’article 3 du décret (IC soumises à autorisation) ou à l’article 25 comme pour un dossier de première ouverture. En particulier pourra être demandée à ce titre la production d’une étude d’impact et surtout d’une étude de danger pour les installations soumises au régime de l’autorisation.

L’inscription à la nomenclature place l’installation sous le régime de la police spéciale des IC et ouvre immédiatement à l’administration les pouvoirs d’intervention technique qu’elle tient des dispositions combinées de l’article L513-1 du code de l’environnement et de l’article 37 alinéa 2 du décret

« Le préfet peut prescrire, dans les conditions prévues aux articles 18 et 30 ci-dessus, les mesures propres à sauvegarder les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. (…)

(article 18) Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement rend nécessaires ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié. L'exploitant peut se faire entendre et présenter ses observations dans les conditions prévues à l'alinéa 3 de l'article 10 et au premier alinéa de l'article 11. Les arrêtés prévus au précédent alinéa peuvent prescrire en particulier la fourniture des informations prévues aux articles 2 et 3 ci-dessus ou leur mise à jour. »

Sur le fond ces prescriptions doivent prendre en compte l’antériorité de l’installation et ne peuvent avoir ni pour objet ni pour effet d’imposer des prescriptions techniques qui seraient applicables à une installation nouvelle. Ainsi l’administration n’est pas fondée à imposer à une installation bénéficiant de l’antériorité le respect de l’ensemble des prescriptions générales devenues applicables à sa catégorie et résultant d’un arrêté type pris en application de la nouvelle nomenclature.

Par ailleurs, quel que soit le classement de l’installation, les pouvoirs que détient l’administration sont limités aux mesures qui n’entraînent pas de modifications importantes touchant le gros-œuvre de l'installation ou des changements considérables dans son mode d'exploitation. (art 37) En toute hypothèse, le bénéfice de l’antériorité ne peut être conservé que si l’installation ne subit aucune modification ou extension ou si ses techniques d’exploitation n’ont pas changé.

Ex CAA douai 12 mai 2005 Madame Thérèse Z

Une installation classée soumise à autorisation (élevage de chiens) déchue de ses droits acquis n’en est pas moins sauvée par l’antériorité de la déclaration par rapport à l’édiction des prescriptions générales par le préfet. C’est le classement et non l’édiction d’un arrêté de prescriptions générales qui est déterminant pour l’appréciation de l’antériorité.

Considérant qu’il résulte des dispositions mêmes de l’article L513-1 que le bénéfice des droits acquis s’apprécie au regard de l’antériorité de l’installation au décret qui la soumet à autorisation ou déclaration.

Qu’il résulte de l’instruction que l’activité d’élevage existe sur le site depuis 1973 et que contrairement ce que soutient Mme Z, Mx ne s’est pas borné à reprendre en 1983 un ensemble immobilier pour y installer un élevage, mais a repris l’élevage existant.

Que toutefois ni M X ni son prédécesseur ne se sont fait connaître du préfet de la région ni avant la publication du décret du 21 septembre 1977, ni dans l’année suivant sa publication. Ainsi l’installation ne pouvait continuer à fonctionner au bénéfice des droits acquis résultant de l’article L513-1. par suite c’est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Lille s’est fondé sur l’antériorité de la déclaration faite par MX le 10 novembre 1992 à l’arrêté du 4 mars 1998 par lequel le préfet a rendu applicable aux établissements du départements du nord à titre de prescriptions les dispositions de l’arrêté type 2120-2 relatif aux établissements d’élevage, vente, transit, garde et fourrière de 10 à 50 animaux, pour considérer que l’installation de MX pouvait fonctionner au bénéfice des droits acquis résultant de l’article L513-1.

Mais considérant qu’aux termes de l’article L512-8 du Code de l’environnement : «  sont soumises à déclaration les installations qui ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L511-1 doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d’assurer dans le département la protection des intérêts visés à l’article L511-1

Et qu’aux termes de l’article 512-9 les prescriptions générales prévues à l’article L512-8 sont édictées par arrêtés préfectoraux, pris après avis de la commission départementale consultative compétente et elles s’appliquent automatiquement à toute installation nouvelle ou soumise à nouvelle déclaration.

Que par un arrêté du 4 mars 1998, le préfet du nord a rendu applicables aux établissements à titre de prescriptions générales les dispositions de l’arrêté type 2120-2 relatif aux établissements d’élevage, que les prescriptions générales ne peuvent toutefois s’appliquer automatiquement qu’aux installations qui lui sont postérieures ou soumises à une nouvelle déclaration ;

Considérant qu’il résulte de l’instruction que MX a déposé le 3 novembre 1995 un dossier de déclaration complet du chenil, que le TA par un jugement du 3 juillet 1997 a annulé l’arrêté du préfet du 7 octobre 1996 lequel sans lui délivrer de récépissé lui avait imposé de réduire son effectif de chiens à 20. M X a obtenu récépissé de la déclaration de son élevage de 30 chien le 12 mai 2000, qu’ainsi l’installation déclarée par MX doit être regardée comme ayant été régulièrement déclarée depuis le 3 novembre 1995, que par suite, elle ne constituait pas à la date de l’arrêté du 4 mars 1998, une installation nouvelle ou soumise à nouvelle déclaration ,qu’il en résulte que les prescriptions dudit arrêté ne peuvent lui être automatiquement appliquées sans examiner, notamment l’importance des dangers ou inconvénients que présentent l’installation et la remise en cause éventuelle de la continuité de son exploitation qui pourrait en résulter.

Considérant qu’il résulte de l’instruction et notamment de l’implantation des habitations que l’élevage ne présente pour le voisinage que des dangers et inconvénients relativement limités et l’exiguïté de la parcelle occupée ne permet à MX de se conformer à cette prescription sans remettre en cause la continuité de son exploitation et que le préfet a pu légalement ne pas lui appliquer les règles nouvelles de son arrêté du 4 mars 1998

CAA Nantes 28 février 2006 m X

Les requérants ont acquis leur maison d’habitation implantée à 90 mètres de l’exploitation litigieuse antérieurement au récépissé préfectoral de déclaration autorisant l’EARL Radigue à porter la capacité de son élevage à 420 animaux.

Il est constant que la fiche de renseignements du dossier de demande d’extension déposé par l’EARL fait état d’une distance de 400m entre l’exploitation et les habitations sans prendre en compte la maison des époux X dans ces conditions l’EARL ne peut être regardée comme ayant fait l’objet d’une mise en service régulière au regard des dispositions de l’arrêté ministériel du 29 février 1992 et dès lors elle ne pouvait prétendre à la régularisation de sa situation par application des dispositions de l’article L513-1. Par suite l’arrêté du préfet doit être annulé en tant qu’il autorise l’EARL à poursuivre l’exploitation.

Seules les IC régulièrement mises en service au regard de la législation applicable à la date de leurs création peuvent bénéficier des dispositions de l’article L513-1. A défaut d’une telle mise en service régulière, le préfet est tenu de mettre en demeure l’exploitant de déposer un dossier de régularisation et d’arrêter des prescriptions particulières.

b) Les installations qui passent de D en A

La seconde hypothèse vise les installations qui étaient originellement soumises au régime de la déclaration et qui à la suite d’un changement de nomenclature, se trouvent désormais soumises au régime de l’autorisation.

Cette situation peut notamment résulter d’un abaissement des seuils ou de leur harmonisation dans le cadre de la refonte de la nomenclature. La doctrine administrative a sur ce point a été précisée dans la circulaire du 27 octobre 1978. Si l’installation a été régulièrement déclarée et si elle n’a pas fait l’objet de changements notables entre sa déclaration initiale et la modification de la nomenclature, son exploitant bénéficie automatiquement du droit de poursuivre son activité. En effet, l’exploitant n’a pas à notifier l’existence de son installation à l’administration puisque, par définition celle-ci dispose déjà de toutes les informations nécessaires au titre du dossier de déclaration.

L’administration dispose de la faculté de demander à l’exploitant tous renseignements complémentaires et en particulier la production d’une étude d’impact et d’une étude de dangers. Sur le fond, elle peut également renforcer les prescriptions techniques au moyen d’arrêtés complémentaires pris dans les formes de l’article 18 du décret du 21 septembre 1977. Ces prescriptions nouvelles ne sont pas soumises aux restrictions de l’article 37 du décret car dans le cadre du régime de déclaration, l’article L512-12 du code de l’environnement permet déjà au préfet de renforcer les prescriptions générales pour la sauvegarde des intérêts protégés par l’article L511-1.

L512-12 « Si les intérêts mentionnés à l’article L511-1 ne sont pas garantis par l’exécution des prescriptions générales contre les inconvénients inhérents à l’exploitation d’une installation soumise à déclaration, le préfet, éventuellement à la demande de tiers intéressé et après avis de la commission départementale consultative compétente, peut imposer par arrêté toutes les prescriptions spéciales nécessaires. Le préfet peut prescrire la réalisation des évaluations et la mise en œuvre des remèdes que rendent nécessaires soit les conséquences d’un accident ou incident survenu dans l’installation, soit les conséquences entraînées par l’inobservation des conditions imposées en application du présent chapitre. Ces mesures sont prescrites par des arrêtés pris, sauf cas d’urgence, après avis de la commission départementale consultative compétente. »

Le CE tire toutes les conséquences du mécanisme de l’antériorité en jugeant qu’en l’absence de prescriptions complémentaires, l’installation reste soumise aux prescriptions générales visées par son récépissé de déclaration. Toutefois, la cour d’appel de Rennes a procédé à une analyse juridique différente de la situation de l’installation en jugeant qu’elle ne pouvait relever que d’un arrêté individuel et non des prescriptions générales devenues inapplicables.

c) Les installations qui passent de A en D.

L’exploitant n’a pas à adresser de notification d’existence à l’administration. La circulaire du 27 octobre 1978 précise que l’ancien arrêté d’autorisation doit alors s’analyser comme un arrêté individuel pris pour modifier les prescriptions générales applicables à une installation de classe D (article 30 du décret de 1977 « Si le déclarant veut obtenir la modification de certaines des prescriptions applicables à l'installation, il adresse une demande au préfet, qui statue par arrêté. Les arrêtés pris en application de l'alinéa précédent ainsi que ceux qui sont prévus aux articles L. 512-9 et L. 512-12 du code de l'environnement sont pris sur le rapport de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils font l'objet des mesures de publicité prévues à l'article 27. Le déclarant a la faculté de se faire entendre par le conseil ou de désigner à cet effet un mandataire. Il doit être informé au moins huit jours à l'avance de la date et du lieu de la réunion du conseil et reçoit simultanément un exemplaire des propositions de l'inspection des installations classées. Le projet d'arrêté est porté par le préfet à la connaissance du déclarant, auquel un délai de quinze jours est accordé pour présenter éventuellement ses observations par écrit au préfet, directement ou par mandataire »

Cette analyse a été confirmée par le CE. En effet le décret de nomenclature n’a pu abroger l’arrêté individuel initial et cette analyse permet de justifier au moins provisoirement les distorsions qui peuvent exister entre les prescriptions de l’arrêté individuel et les prescriptions générales telles qu’elles sont définies dans les arrêtés types. S’il estimait ces distorsions trop importantes, l’exploitant pourrait demander l’adoucissement des prescriptions qui

d) Les installations qui disparaissent de la nomenclature.

Ces installations ne sont plus soumises aux prescriptions techniques qui leur étaient précédemment imposées par les arrêtés types dans le cadre du régime de la déclaration, ou par l’arrêté d’autorisation dans le cadre de ce régime. Elles retrouvent en principe un régime de liberté.

Toutefois si ces installations nouvellement déclassées s’avèrent de nature par leur proximité ou par leur connexité avec une installation autorisée à modifier les dangers ou inconvénient de cette installation, le préfet pourra utiliser les pouvoirs qu’il tient de l’article 19 du décret du 21 septembre 1977 pour imposer à ces installations les prescriptions qu’il estime opportunes. L’autorité préfectorale n’est pas fondée à utiliser les pouvoirs qu’elle tient de l’article 19 que pour des établissements proches ou connexes des seules installations soumises au régime de l’autorisation. On signalera une tendance du juge du premier degré à accepter d’étendre le mécanisme de l’article 19 aux installations soumises à déclaration.

L’évolution du droit interne, telle qu’elle résulte en particulier du profond remaniement opéré par les lois du 13 juillet 1992 et du 4 janvier 1993 comme celle du droit communautaire, illustrée par la directive 96/61 dite IPPC font apparaître un recul très net des droits tirés du bénéfice de l’antériorité

*Les installations non inscrites à la nomenclature mais susceptibles d’être soumises à la législation relative aux IC.

Les pouvoirs prévus par l’article L514-4 (lorsque l’exploitation d’une installation non comprise dans la nomenclature des IC présente des dangers ou des inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L511-1, le préfet après avis, sauf cas d’urgence, du maire et de la commission départementale consultative compétente met l’exploitant en demeure de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître les dangers ou les inconvénients dûment constatés. Faute pour l’exploitant de se conformer à cette injonction dans le délai imparti, il peut être fait l’application des mesures prévues à l’article L514-1) sont décrits comme des prérogatives à caractère exceptionnel. Ces pouvoirs donnés au préfet illustrent bien le véritable champ d’application de la police des IC. Celui résulte des dispositions cumulées de la nomenclature et de l’article L511-1. Dès lors que les intérêts visés à cet article sont menacés, il entre dans la mission du préfet qui en a l’obligation d’utiliser ses pouvoirs pour veiller à la restauration de leur protection. L’article 514-4 constitue de ce point de vue, un aspect périphérique mais certain du champ d’application de cette police spéciale.

Il s’agit d’une intervention a posteriori et par l’intermédiaire d’une injonction faite à l’exploitant après la survenance d’évènements ou de protestations susceptibles de la motiver. Ce mécanisme ne doit donc pas être confondu avec celui de l’autorisation temporaire qui suppose que l’administration intervienne préalablement à l’ouverture de l’installation.

Si l’article L514-4 du code de l’environnement jouit d’un large champ d’application, sa mise en œuvre est subordonnée au respect d’une procédure qui tend à préserver les intérêts de l’exploitant. Cet article ne s’applique que si les conditions relatives à la qualification de l’installation et à son fonctionnement sont simultanément remplies.

En second lieu, l’article L514-4 du code de l’environnement implique que l’installation présente des dangers ou des inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L511-1. Il appartient au préfet, sous le contrôle éventuel du juge, d’apprécier si cette exigence de gravité est satisfaite. Il faut préciser, cependant que l’objet de cette procédure tend non pas à faire disparaître les nuisances constatées en elles mêmes mais seulement à en supprimer les éléments qui présentent un caractère de gravité significatif. Ainsi l’article L514-4 ne doit pas être utilisé pour remédier aux inconvénients peu graves qui subsisteraient après la mise en œuvre par l’exploitant des mesures prescrites.

La loi de 1976 impose au préfet lorsque les 2 conditions de l’article L514-4 sont réunies de mettre en demeure l’exploitant de prendre les mesures nécessaires à la disparition des nuisances graves provoquées par son installation. Le pouvoir de police spéciale ainsi conféré au préfet entre toutefois en concurrence avec le pouvoir de police générale dont est investi le maire sur le territoire de sa commune. Celui-ci peut prendre des mesures ou édicter des règlements afin d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques dans sa commune. La circulaire du 17 juillet 1978 précise les possibilités d’intervention du préfet dans ce cadre. Ce texte rappelle que les situations dans lesquelles l’article L514-4 est applicable doivent être exceptionnelles et que le préfet ne peut en œuvre ses pouvoirs que si après consultation du maire, il s’avère que ce dernier n’a pas les moyens suffisants pour faire face à la situation ou si la mise en œuvre des moyens dont il disposait est demeurée infructueuse.

Le préfet est généralement informé des nuisances par le voisinage et il est tenu avant de mettre l’exploitant en demeure, de respecter la procédure suivante. Il doit demander à l’inspection des IC d’effectuer une enquête et de constater par un procès verbal, les inconvénients ou dangers graves qui résultent du fonctionnement de l’installation. Il doit également recueillir l’avis du maire de la commune où est exploitée cette installation et requérir l’avis du CODERST. Ce n’est qu’après l’accomplissement de ces différentes formalités qu’il peut adresser à l’exploitant un arrêté de mise en demeure.

Par cet arrêté, le préfet enjoint à l’exploitant de faire cesser les nuisances graves que génère son exploitation et fixe un délai pour la réalisation des mesures que l’exploitant devra prendre à cette fin. Cet arrêté pourra être déféré au JA qui exercera un contrôle normal sur les motifs servant de base à l’intervention préfectorale et vérifiera spécialement si le critère de gravité des dangers est satisfait. Le juge vérifiera également que l’exploitant a bien été mis à même de présenter ses observations en application de l’article 8 du décret du 28 novembre 1983. Dès lors que la procédure de l’article L514-4 a été suivie, le juge peut procéder à une substitution de base légale et confirmer sur le fondement de cet article des prescriptions édictées à tort par le préfet sur le fondement de l’article L512-12 du code de l’environnement.

En cas d’urgence, le préfet n’est pas obligé de recueillir les avis du maire et du CODERST. L’appréciation de l’urgence faite par le préfet pourra, le cas échéant être soumise au contrôle du JA.

Si l’exploitant ne se conforme pas à l’injonction préfectorale dans le délai qui lui est imparti, il peut être fait application des mesures prévues à l’article L514-1.

Enfin la procédure de l’article L514-4 peut conduire au classement de l’activité en cause.
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