Relative à la protection de l’enfance








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La loi n°2016-297 du 14 mars 2016

relative à la protection de l’enfance


Après un parcours de quelques 18 mois la proposition de loi relative à la protection de l’enfant sera somme toute parvenue à bon port en sauvegardant l’essentiel de son substrat premier malgré les résistances rencontrées, notamment du Sénat, sur ses dispositions les plus politiques.
Ce succès est de fruit de plusieurs convergences mobilisant le secteur associatif et le gouvernement.
Adopté définitivement le 1er mars 2016 sa promulgation est intervenue le 14 mars.1
Les décrets d’application seraient en bonne voie de publication. On en annonce 13.
La mise en œuvre de la loi s’inscrira dans le travail engagé par gouvernement à travers sa « Feuille de route sur la protection de l’enfance ». 2
Historique
Le soudain abandon en janvier 2014 suite à une n ieme manifestation des opposants au « Mariage pour tous » du projet de loi Famille promis par le président de la République et impulsé par Mme Bertinotti, alors même qu’il n’avait pas encore été rédigé d’un, devait ouvrir la voie, dixit le premier ministre Jean Marc Ayrault à un travail parlementaire. Il n’était pas question de renoncer au travail mené jusque-là en laissant le dernier mot à la rue !
La première initiative parlementaire porterait sur « Autorité parentale et intérêt de l’enfant » 3 Mme Chapdelaine s’y colla avec M. Binet en improvisant 4 un texte adopté rapidement en première lecture le 27 juin 2014 par l’Assemblée pour … rester depuis en cale sèche. Pourtant ces dispositions certes largement perfectibles sont attendues puisqu’elles s’attachent notamment à définir qui exerce et en quoi les responsabilités parentales sur l’enfant. Les droits sur les actes de la vie courante à reconnaitre aux beaux-parents concernent 6 millions de personnes : 1 million et demi d’enfants et 4,5 millions d’adultes.
L’autre proposition de loi devait porter sur « La protection de l‘enfance et l’adoption » à l’initiative de la sénatrice Mme Michelle Meunier en s’appuyant non seulement sur le travail impulsé par Mme Bertinotti, mais aussi tout logiquement sur le rapport rédigé avec sa collègue Mme Muguette Dini.5
C’est donc au Sénat que la loi « Protection de l’enfance » engagea son parcours pour être rapidement détricotée par l’institution de palais du Luxembourg, spécialement sur les dispositions portant sur la gouvernance.
Il fallut l’opiniâtreté de Laurence Rossignol, nouvelle secrétaire d’Etat - promue ministre de plein exercice en 2016 - qui avait succédé à Mme Bertinotti, pour que le texte trace sa route avec le soutien des députés et finalement parvenir vaincre les résistances sénatoriales.
Il devait s’inscrire dans « la feuille de route » présentée au printemps 2015 par la ministre après une très large consultation impliquant notamment les présidents de conseils départementaux, les professionnels et les anciens de l’ASE.
Ce texte est donc d’origine et d’écriture parlementaire. Le gouvernement a entendu y introduire des novations, mais il a été contraint par les termes même de l’exercice. D’où ses limites.
Pourquoi une nouvelle loi portant réforme de la protection de l’enfance après la loi du 5 mars 2007 réformant déjà la protection de l’enfance ?
La loi de n° 2007-293 du 5 mars 2007 rénovant la protection de l’enfance, dite loi Bas, était le fruit de l’Appel des Cent 6, mais aussi de nombreux rapports publics et interpellations comme les critiques développées par Claire Brisset alors Défenseur des enfants visant à améliorer notablement notre dispositif sans pour autant le révolutionner comme y appelaient certains.7
Ce texte ambitieux précédé d’un fort temps de concertation sur le terrain avait pâti de la concurrence d’un autre projet de loi porté par Nicolas Sarkozy alors ministre de l’intérieur du même gouvernement Villepin qui visait pour sa part à prévenir la délinquance juvenile … en réformant au passage singulièrement l’ordonnance du 2 février 1945. Nicolas Sarkozy devenu président de la République, les décrets d’application de la loi Protection de l‘enfance avaient tardé à être promulgué paralysant la mise en oeuvre de la loi quand les textes découlant de la Loi prévention de la délinquance l’étaient dans la foulée. Il fallut même l’injonction financière du Conseil d’Etat saisi par des présidents de conseils généraux comme Claude Bartolone et Arnaud Montebourg pour voir créé le fond de financement de la protection de l’enfance concédé avec, précisons-le, un financement moindre – 20 millions pour 100 promis - et des missions plus importantes – financement de recherches - que celles initialement prévues.
Si l‘on tient compte des limites de cette loi du 5 mars 2007 sur la protection de l’enfance , texte fort intéressant au demeurant, on ne doit pas s’étonner que quelques 5 à 7 ans plus tard une nouvelle vague de critiques se soit abattue sur la protection de l’enfance venant de tous les horizons et alimentée par des affaires défrayant la chronique comme la mort de la petite Marina, persécutée dans l’ombre.
Pour sa part le Comité des droits de l’enfant de l’ONU fustigeait toujours et de longue date l’absence de visibilité globale et de gouvernance de ce dispositif. 8
On pouvait aussi s’inquiéter du retard, sinon de la non mise en place de certains dispositifs initiés en 2007 comme le recueil centralisé, département par département, à travers les Cellules de recueil des informations préoccupantes concernant les enfants en danger. De même on restait loin du compte avec cette disposition majeure qui voulait que tout enfant accueilli par l’Aide sociale à l’enfance fasse désormais l’objet d’un projet élaboré en commun entre le Service, les parents et l’enfant.
On pouvait encore s’interroger sur l’efficacité réelle des dispositions visant à déjudiciariser la protection de l’enfance.
Comme on s’interrogeait toujours sur les difficultés à voir remonter vers l’administration sociale des informations préoccupantes aux mains notamment du secteur médical au regard du sacro saint secret professionnel alors que les deux lois du 5 mars 2007 – protection de l’enfance et prévention de la délinquance - avaient légalisé le partage d’informations entre professionnels.9 Résultat paradoxal lié sans doute à cette concomitance de textes partiellement contradictoires.
Plus fondamentalement on continuait à faire reproche à notre dispositif d’être outrancièrement pro familialiste : l’enfant serait régulièrement sacrifié sur l’autel des droits des parents ! On négligerait presque que es familles les plus précaires ont le droit de ne pas être déconstruites par-delà les vicissitudes de la vie qui les frappent déjà de plein fouet, objectif tout aussi socialement fondé.
Et, cerise sur le gâteau, il ne fallait pas creuser beaucoup pour retrouver des traces du discours récurrent selon lequel l’Aide sociale à l’enfance recèlerait en son sein nombre d’enfants délaissés par l’administration elle-même qui pourraient faire l’objet d’un projet d’adoption et répondre ainsi aux difficultés rencontrées par ceux qui attendent en vain de concrétiser leur désir d’enfant via l’adoption.
La proposition de loi Meunier - ancienne assistante sociale - entendait donc à répondre à nombre de ces critiques, notamment la dernière, par des dispositions très pragmatiques.
La proposition de loi s’attachait déjà à préciser les objectifs du dispositif de la protection de l’enfance (I) ; elle avait le souci de mettre en place les termes d’une gouvernance publique de la protection de l’enfance (II) ; elle entendait par de nombreuses dispositions technique veuille à garantir un réel parcours de l‘enfant afin de lui permettre de tracer sa route (III) ; elle s’attache enfin à des points spécifiques de la protection due aux enfants comme l’inceste(IV).
I – Sur la définition de la protection de l’enfance et des missions

A – Des missions précisées et recentrées sur l’enfant : des difficultés parentales aux besoins de l’enfant
La loi du 5 mars 2007 avait innové en faisant l’effort de définir les objectifs de la protection de l’enfance à travers l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF) ainsi rédigé : «La protection de l'enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, d'accompagner les familles et d'assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs. »
La  loi du 14 mars 2016 soucieuse de recentrer ces missions sur l’enfant réécrit cet article L. 112-3 du CFAS qui devient : « La protection de l’enfance vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits » (…)

Et dans l’esprit de la loi civile du 4 avril 2002 - art. 371-1 c. civil - il ajoute : «  Dans tous les cas, l’enfant est associé aux décisions qui le concernent selon son degré de maturité. »
L’accusation en familialisme de la législation française
De longue date on accuse 10 notre système de privilégier les parents sur les enfants. Combien de fois ne lui a-t-on pas reproché de « rendre » des enfants à leurs parents au nom des sacro-saints liens du sang quand ceux-ci seraient incapables de les élever au risque des les mettre en danger. On en oublierait les combats mené contre l’administration sociale taxée arbitraire 11 et la justice qualifiée d’inhumaine qui retiraient leurs enfants aux classes dites populaires.
Ce fut en vérité un (juste) combat sur plusieurs décennies que pouvoir veiller à une meilleure prise en compte des droits des parents, non seulement sur le terrain judiciaire dans les situations paroxystiques, mais à travers des politiques préventives de soutien à l’exercice de la parentalité.12
L’opposition famille-enfant peut apparaître artificielle : l’enfant est et fait la famille ! Sans enfant on parle de ménage. En revanche, on peut entendre que les droits des parents sur l’enfant peuvent être un focus limité et dépassé. Il l’est pour la loi car le lien des parents à leur enfant est un devoir mais aussi un droit. Mais on rappellera que le droit premier de l’enfant est de pouvoir être élevé parmi les siens, d’être relié à sa famille, à son histoire. Ce droit fondamental de l’enfant rejoint donc celui des parents de ne pas être « dépossédés » de leurs enfants.
C’est tellement vrai que la loi surveille à travers la justice et la présence du parquet les « transferts » d’un enfant (délégation d’autorité parentale, tutelle, adoption etc. - vers tel adulte qui n’est pas le géniteur. Ces droits de l’enfant et des parents sont souvent conciliables,  mais exceptionnellement, effectivement il faut faire privilégier le droit de l’enfant sur le droit les parents à travers une séparation physique, voire une rupture juridique.
Ajoutons, ce que semble oublier le législateur, que, quitte à ne pas pouvoir vivre avec ses parents tout un chacun souhaite connaitre ses origines. Le législateur de 2016, soucieux dit-il des besoins, est ici muet, voire confirme l’existence de la possibilité de l’accouchement dans le secret qui prive l’enfant de sa filiation.
Quand le législateur de 2007 se contentait d’avancer que la protection de l’enfance « comporte à cet effet un ensemble d'interventions en faveur de ceux-ci et de leurs parents. » celui de 2016 s’attache à identifier les actions qui s’imposent.
Il confirme que « ces interventions peuvent également être destinées à des majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre. »
Disposition importante quand la tendance lourde est au désengagement des Conseils départementaux sur les plus de 18 ans au grand dam des travailleurs sociaux qui savent que leur travail est loin d’être achevé. Dans son programme 2008-2011 la PJJ a déjà tourné la page sans pour autant abroger le décret de 1975 consécutif à l’abaissement de la majorité de 21 à 18 ans par le président Giscard d’Estaing. On aurait aimé qu’il s’attache enfin à définir le statut social des 18-25 ans en situation fragile (conf. infra).
De même le législateur maintient que la protection de l'enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d'assurer leur prise en charge :

« Elle comprend des actions de prévention en faveur de l’enfant et de ses parents, l’organisation du repérage et du traitement des situations de danger ou de risque de danger pour l’enfant ainsi que les décisions administratives et judiciaires prises pour sa protection. Une permanence téléphonique est assurée au sein des services compétents.

« Les modalités de mise en œuvre de ces décisions doivent être adaptées à chaque situation et objectivées par des visites impératives au sein des lieux de vie de l’enfant et en sa présence et s’appuyer sur les ressources de la famille et l’environnement de l’enfant. Elles impliquent la prise en compte des difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives et la mise en œuvre d’actions de soutien adaptées en assurant, le cas échéant, une prise en charge partielle ou totale de l’enfant. « 
On approuvera ce souci de mieux prendre en compte les besoins de l’enfant. On regrettera avec P. verdier et Christophe Daadouch 13qu’on ait préféré parler des besoins plutôt que des droits de l’enfant
Des droits, de l’intérêt et du besoin de l’enfant
On relèvera que la loi se donne pour but de s’attacher « aux besoins de l’enfant », concept plus opérationnels que celui d’intérêt de l’enfant trop fréquemment utilisé ces dernières années en référence à l’expression visant l’intérêt supérieur de l’nant portée par Convention internationale sur les droits de l’enfant du 20 novembre 1989 (art. 3).
Depuis 1990, commissions ou groupes de travail, publics ou associatifs s’épuisent chercher à définir ce qu’est l’intérêt de l’enfant. Jamais quiconque n’y parviendra. On peut dire a posteriori ce qui aura été qualifié ou retenu comme intérêt de l’enfant ; on ne peut pas le définir une fois pour toute et le graver dans le marbre.
La recherche de l’intérêt de l’enfant oblige en vérité à suivre une démarche, à se poser une série de questions. Un peu comme le pilote d’un avion doit respecter sa check-list avant de penser avoir l’autorisation de décoller. En s'étant posé une série d’interrogations et en s’attachant aux réponses recueillies on pourra dire qu’on a pris en compte l’intérêt de l’enfant. 14
La loi du 14 mars 2016 est donc pragmatique : elle estime en filigrane qu’à tel moment, tel enfant à des besoins spécifiques notamment de protection physique, de stabilité, de clarification de son statut juridique, etc.
La feuille de route ministérielle - action 9 - prévoit une conférence de consensus en 2016 pour cerner collectivement les besoins fondamentaux de l’enfant. A supposer qu’elle soit conclusive, cette démarche devra nécessairement être régulièrement réactualisée.
La loi dit désormais explicitement - art. L112-3 CASF - qu’il faudra, dans les réponses apportées, s’attacher aux besoins de l’enfant quand, trop souvent, en pratique, notamment pour les prises en charge institutionnels, on est d’abord lié par les moyens disponibles… De même demande-t-elle de vérifier si ce qui était recherché à été obtenu en se déplaçant sur les lieux de vie offerts aux enfants. On pourra tenir ces dispositions comme des vœux pieux pour se donner bonne conscience ! Certes. Mais c’est aussi le rôle de la loi que de fixer le cap et de donner du sens à l’action. D’expérience, petit à petit les réponses se rapprochent de ces utopies et ont besoin d’avoir un cap auquel se référer.
On observera que la loi met le focus implicitement ou explicitement sur quelques points majeurs aux yeux des parlementaires : les besoins de soins en souhaitant une évaluation médicale et psychologiques lors de l’élaboration du Projet personnalisé pour l’enfant (PPE), mais, fait nouveau, ou il faut ne pas se contenter de protéger physiquement l’enfant il convient de le rassurer en veillant à adapter sa situation juridique.
Bien évidemment, la prise en compte de ses besoins doit se faire dans le respect de ses droits notamment celui de s’exprimer sur le sort qui lui est fait ou qui lui est réservé, la possibilité de s’opposer à certaines mesures ou de les contester.
Il ne s’agit là finalement qu’un article de coordination avec l’article L.226.14 du même code qui déliait du secret professionnel ceux qui dénonçaient de tels faits sans prévoir, lui, de critères d’âge pour les mineurs victimes, mais d’une disposition importante. L’enfance est une au regard du droit pénal !
La suppression de l’âge de 15 ans dans les obligations de signalement
Evolution notable, mais discrète : la limite d’âge de 15 ans pour les mineurs victimes posées par les articles L.434.1 et 434.3 du code pénal relatifs aux obligations de signaler est supprimée. On vise également les agressions sexuelles et, plus simplement, les atteintes sexuelles

B – L’objet des politiques publiques est lui-même précisé : de l’enfance en danger on passe à la protection de l’enfance
Après s’être focalisée en 1989 sur l’enfance maltraitée - loi du 10 juillet 1989 consécutive au rapport Barrot -, la réflexion était à juste titre revenue en 2007 sur l’enfance en danger : la maltraitance n’étant somme toute qu’un sous-ensemble de l’enfance en danger. C’était une avancée de la loi du 10 juillet 1989 que de nommer pour la première fois la maltraitance à enfants, quitte à ne pas plus la préciser que le danger ; c’était une erreur de ramener l’enfance en danger à la seule maltraitance. Ainsi on disait que le PCG d’alors coordonnait le dispositif pour l’enfance en danger laissant à penser que tel n’était pas le cas pour l’enfance en danger. On aurait du dire « notamment pour l’enfance maltraitée»

Avec la loi du 14 mars 2016 on en arrive enfin à cerner l’objet des politiques publiques non plus à partir des personnes visées, mais du besoin d’assurer à tous les enfants et sur la continuité la protection qui leur est due. On abandonne la référence à l’enfance en danger pour se préoccuper la protection de l’enfance (art. L 226-3 1° CFAS). Cette mutation sémantique trahit un élargissement de l’objet.

C- Des « précisions » sur les misions de la protection de l’enfance

  1. La prévention spécialisée entre explicitement dans le Code de l’action sociale et des familles. Elle y était depuis 2002 mais cachée par un jeu de renvois juridiques. Dans une période où elle est singulièrement interpellée et remise en cause par de nombreux conseils departementaux, à travers la loi et par ses initiatives 15 , l’Etat veille à la réaffirmer comme légitime. 16

L’article 221.1 qui définit les missions de l’Aide sociale à l’enfance prévoyait à son article 2 que l’ASE a pour mission  : «  2° (d’) Organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, notamment celles visées au 2° de l'article L. 121-2 . »

Il fallait donc, chercher la prévention spécialisée dans les prérogatives du département au même titre que la prévention de la délinquance ou les actions d’animation socio-éducatives.

Par ailleurs, un protocole relatif à la « prévention en direction de l’enfant et de sa famille » prévu à l’article L.112.5 devra être établi dans chaque département par le président du conseil départemental. Il liera les différents responsables institutionnels et associatifs amenés à mettre en place des actions de prévention en direction de l’enfant et de sa famille, notamment avec les caisses d’allocations familiales, les services de l’État et les communes. Il aura pur objectif de « définir les modalités de mobilisation et de coordination de ces responsables autour de priorités partagées pour soutenir le développement des enfants et prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives ».
La prévention spécialisée nous semble appelée demain a jouer un rôle majeur pour passer de l’autre côté de la fracture sociale et communautaire qui se développe dans notre pays.
On observera que pour beaucoup ce dispositif releve plus de la prévention de la délinquance que de l’action sociale. Au point où la loi NOTRe de 2015 prévoit de pouvoir à la concéder par convention aux métropoles.


  1. L’ASE se voit également assigner de se préoccuper du parcour s de l‘enfant (conf. infra)


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