Interview d’Edouard Balladur








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Interview d’Edouard Balladur


Député de Paris – Ancien Premier ministre, ancien ministre de l’économie et des finances


Cet entretien a été réalisé le 26 juin 2001 dans le cadre d’une série d’interviews de quatre hommes politiques sur leurs succès et échecs en matière de réforme – Publié dans le dossier spécial « Comment fait-on pour réformer » de la revue Sociétal, n°34, 4ème trimestre 2001

Question :

Parmi les réformes que vous avez accomplies en tant que ministre puis Premier ministre, pouvez-vous citer quelques réussites ayant valeur d’exemple et indiquer les principaux facteurs de ces succès ?

Réponse :

Quelques exemples me viennent à l’esprit : la suppression totale du contrôle des prix en 1986, là où les gouvernements précédents avaient certes libéralisé tel ou tel type de prix mais s’étaient réservé, en maintenant l’ordonnance de 1945, la possibilité de revenir en arrière ; les privatisations, avec des résultats qui, en dix-huit mois de mandat de ministre de l’économie et des finances, entre 1986 et 1988, dépassent ce que Mrs Thatcher a pu réaliser dans les quatre premières années de son gouvernement ; le développement de l’actionnariat populaire, corollaire des privatisations, dont témoignent les chiffres : 500.000 actionnaires individuels en France en 1986, 5 millions en 1989 ; la suppression de l’autorisation administrative de licenciement ; la réforme des retraites du régime général ; l’indépendance de la Banque de France, sans laquelle les poussées de spéculation contre le franc eussent été irrésistibles et l’euro n’eût pu voir le jour ; l’encouragement au travail à temps partiel et l’allégement des charges sur les bas salaires, clés de la réduction du chômage, que nous avons mis en œuvre par la loi quinquennale sur l’emploi de 1993 ; et puis encore des baisses d’impôt de plus de 100 milliards de francs entre 1986 et 1988 ; …

Quels sont les facteurs qui expliquent ces réussites ? Il n’y a pas de recette unique et je n’ai appliqué, dans tous ces cas, aucune méthode universelle. Quelques constantes tout de même peuvent être évoquées.

En premier lieu, il faut aller vite dans l’exécution des réformes. Cela n’exclut pas un travail préalable qui peut être long, notamment pour modifier la perception qu’a l’opinion des différents enjeux ; mais la définition et l’adoption des réformes ne doivent pas traîner. Le travail préalable que j’évoquais peut d’ailleurs parfaitement être conduit alors que l’on est dans l’opposition. C’est ce que j’ai fait récemment, par exemple, par des prises de position publiques sur le SMIC : à mon sens, la pratique de l’actuel gouvernement, consistant à revaloriser en permanence le SMIC au-delà des minima légaux, est néfaste au développement de l’emploi ; il faut au contraire maintenir les revalorisations légales au niveau prévu obligatoirement et inciter ensuite les branches professionnelles à faire plus par une négociation contractuelle entre partenaires sociaux.

Ceci dit, il faut bien sûr discuter et négocier pour mettre au point les réformes, mais ce n’est pas un gage de succès. J’en ai fait l’expérience avec le contrat d’insertion professionnelle qui fut si contesté par l’opinion et que j’ai dû retirer alors qu’il était réclamé par les interlocuteurs institutionnels, parlementaires et organisations syndicales.

En second lieu, quant à la substance des réformes proposées, il faut prendre garde à deux choses. D’abord ne pas remettre en cause d’intérêts à court terme : c’est pourquoi j’ai prévu une mise en œuvre progressive de la réforme des retraites ; la direction était clairement tracée et irréversible, mais les sacrifices ne se faisaient pas sentir immédiatement, les esprits avaient le temps de s’y préparer. Ensuite aller dans un sens que les intéressés considèrent comme inéluctable : le travail d’opinion préalable à l’annonce de la réforme revêt ici, naturellement, une importance primordiale. Dans le cas de la réforme des retraites, par exemple, il fallait faire prendre conscience à tous que le régime en vigueur n’était pas viable compte tenu des tendances démographiques, qu’il était donc nécessaire de l’aménager pour le sauvegarder.

En troisième lieu, l’idéologie est l’ennemie de la réforme car elle suscite inévitablement l’hostilité. Cela dit, il faut s’attendre à une opposition fondée sur l’idéologie même quand le projet de réforme que l’on propose ne découle pas d’une telle inspiration, mais de considérations de logique économique ou de simple bon sens.

Dans ce contexte, l’Europe est un puissant levier pour la réforme en France car elle permet de s’appuyer sur des données objectives, fondées sur des comparaisons avec nos voisins et partenaires, pour justifier les changements à accomplir. Elle échappe en outre aux critiques contre la mondialisation puisqu’elle aide à la réguler.
Question :

A côté des succès que vous venez d’évoquer, vos tentatives de réforme se sont sans doute aussi, parfois, soldées par des échecs. Pourriez-vous citer et analyser certains d’entre eux ?

Réponse :

De la période 1986-1988 où je fus ministre de l’Economie et des finances, je garde le souvenir d’un échec principal : la suppression de l’impôt sur les grands fortunes. Ce fut un échec car le gouvernement socialiste qui prit le pouvoir à partir de 1988 le rétablit, moyennant quelques aménagements, sous le nom d’impôt de solidarité sur la fortune. Comment expliquer cela ? Par manque de pédagogie : nous n’avons pas su faire comprendre à l’opinion que l’impôt sur le patrimoine en France atteignait d’ores et déjà des niveaux considérables, dépassant 2% du produit intérieur brut du fait de l’impôt foncier, des droits de succession et de la taxation des plus-values. C’était - c’est - beaucoup plus que chez nos partenaires.

Quant à mon mandat de Premier ministre, de 1993 à 1995, j’en retiens surtout deux échecs. D’abord celui de la réforme de la loi Falloux, réforme qui ne put aboutir en raison d’une forte opposition. Cet épisode n’eut pas une grande importance pour la conduite de ma politique, car la réforme visée n’avait rien de fondamental. Raison de plus pour ne pas l’engager !

Plus fâcheux fut l’échec du contrat d’insertion professionnelle que je tentai d’introduire pour faciliter l’accès des jeunes au marché du travail. L’idée initiale était bonne : associer emploi et formation en une formule contractuelle qui, tenant compte du fait que 20% du temps était réservé à la formation, prévoyait une rémunération au SMIC diminué de 20%.

Rétrospectivement, j’attribue cet échec à deux erreurs. La première fut de ne pas suffisamment organiser le volet formation du contrat, laissant ainsi le champ libre aux allégations d’un « SMIC jeune » au rabais. La seconde fut d’inclure les jeunes diplômés dans le champ d’application du contrat, car ce sont eux qui ensuite ont été les plus virulents dans la protestation contre le projet. Il faut dire que la prise en compte des jeunes diplômés répondait à une demande expresse des syndicats et des parlementaires associés à l’élaboration du dispositif, lesquels ont ensuite fait volte-face, laissant le gouvernement assumer seul ce choix.

Mon regret est de n’avoir pas proposé comme solution de sortie de crise une prise en charge par l’Etat des 20% du SMIC, objet de la contestation : cela aurait éteint la dispute et finalement coûté beaucoup moins cher aux finances publiques que les emplois jeunes instaurés par l’actuel gouvernement.
Question :

Au-delà des succès et des échecs, y a-t-il des projets de réforme qui n’ont ni réussi ni échoué, tout simplement parce que vous ne les avez pas lancés, estimant que les conditions de réussite n’étaient pas réunies ?

Réponse :

La réforme que je n’ai pas lancée, ce dont d’aucuns m’ont fait grief ensuite, c’est celle des retraites publiques. Pourquoi ? Parce que ma conviction était, et demeure, qu’il est dangereux d’aborder en une seule fois les questions relatives à l’ensemble des régimes de retraite relevant du secteur public et qu’il faut agir au cas par cas. Le vrai problème, à mes yeux, n’est d’ailleurs pas tant celui des retraites des entreprises et établissements publics que celui des fonctions publiques - d’Etat, hospitalière et locale - qui représentent quelque cinq millions de personnes.

J’aurais voulu aussi, dans la loi quinquennale sur l’emploi, transférer aux régions l’intégralité de la formation professionnelle, mais je me suis heurté aux vieux réflexes jacobins.
Question :

On dit souvent que réformer est toujours coûteux pour un gouvernement en termes politiques car, que la réforme soit finalement réussie ou manquée, elle crée inévitablement des mécontents. Partagez-vous cette appréciation ?

Réponse :

Absolument pas. Réformer ne signifie pas nécessairement agresser des intérêts particuliers. Il existe des réformes majeures qui tracent une direction pour l’avenir sans changer la distribution des avantages et des charges. Prenez par exemple la loi sur la bioéthique que j’ai fait adopter en 1994 : elle amorce une profonde réforme des mœurs en réponse à des problèmes entièrement nouveaux.

Au demeurant, lorsque des intérêts particuliers sont touchés, on peut prévoir des dédommagements. Imaginons par exemple que, dans le souci de simplifier la carte des échelons administratifs et politiques en France, on supprime les départements. Pour atténuer l’hostilité des conseillers généraux à une telle hypothèse, on pourrait proposer que, à la faveur de cette réforme, tous les conseillers généraux voient leur mandat transféré au niveau régional, c’est-à-dire deviennent conseillers régionaux dans la nouvelle configuration résultant de la réforme.


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Elisabeth Lulin est directeur général de Paradigmes et caetera, société de conseil spécialisée dans le benchmarking et la prospective des politiques publiques qu’elle a fondée en 1998. elulin@paradigmes.com


Paradigmes - Septembre 2001

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