Synthèse du rapport de l’Autorité de régulation des télécommunications sur l’adaptation de la régulation








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IV. Le service universel



Si le service universel n'est pas fondamentalement modifié dans sa définition par la nouvelle directive européenne qui y est consacrée, des évolutions sont toutefois susceptibles d'intervenir dans sa traduction concrète.
En effet, les modalités de mise en application des principes du service universel tel qu’établi par la loi de 1996 sont aujourd'hui fragilisées, voire rendues inadaptées, par plusieurs éléments récents. En premier lieu, le dispositif en place a été partiellement mis en cause par un arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes du 6 décembre 2001 condamnant la France pour non-respect des dispositions communautaires en ce qui concerne les modalités de calcul des contributions au service universel, notamment pour ne pas avoir pris en compte les avantages induits de la fourniture du service universel par un opérateur, notion effectivement absente du décret relatif au service universel. Cet arrêt conduit également à une nécessaire régularisation, actuellement en cours, des sommes indûment versées par les opérateurs au titre des contributions au service universel depuis 1997.
Par ailleurs, le poids du service universel dans le trafic Internet conduit, de la part des fournisseurs d'accès, à une remise en cause répétée du mode de calcul des contributions, actuellement établi sur la base du volume de trafic, ce qui conduit effectivement à renchérir in fine le coût des services Internet. C’est pourquoi l’Autorité a eu l’occasion à plusieurs reprises de souligner, publiquement et auprès des autorités compétentes, la nécessité de revoir la base de calcul des contributions au service universel, afin que celles-ci s’appuient sur le chiffre d’affaires (hors interconnexion) et non plus sur le volume de trafic. Une telle mesure pourrait rééquilibrer les charges afin qu’elles pèsent de manière significativement moindre sur le développement d’Internet.
Enfin, le périmètre lui-même, dont la définition relève des pouvoirs publics aux niveaux européen et national, n'est pas sans susciter des débats : l'achèvement de la couverture du territoire en téléphonie mobile, la plus large diffusion de l'Internet à haut débit sont des questions dont certains appellent une révision de la définition actuelle, parfois jugée « dépassée » au regard du développement de nouvelles technologies. Il convient toutefois de garder à l'esprit que le service universel tel que défini à l'origine visait notamment à garantir l'accessibilité sur l'ensemble du territoire et à un prix abordable du service téléphonique, service dont à l'époque la quasi-totalité des foyers disposait ; s'agissant de la téléphonie mobile, la question est d'achever la couverture du territoire dans les zones non desservies ; en ce qui concerne le haut débit, l'objectif est tout autre dès lors qu'il s'agit de technologies encore peu déployées à ce stade. En outre, la définition du service universel retenue dans la directive récemment adoptée exclut cet élargissement, bien qu'elle puisse à l'avenir être modifiée, ce qui sera sans doute nécessaire. En l'état actuel des textes cependant, un financement par un fonds de service universel ne peut constituer une réponse à cette question, qui relèverait dès lors davantage d'autres initiatives publiques, notamment à l'échelon local.


V. L'aménagement du territoire et l'intervention des collectivités territoriales



L'implication des collectivités territoriales dans le secteur des télécommunications revêt des enjeux particulièrement importants dans un contexte de difficultés de financement pour les nouveaux opérateurs et de croissance des besoins pour les collectivités et les utilisateurs. Il apparaît ainsi de plus en plus clairement que certaines zones du territoire auront des difficultés à attirer les opérateurs, et que d'autres ne pourront être couvertes par eux, dans un contexte économique et financier difficile, que moyennant des partenariats aux formes diversifiées avec les collectivités.
Deux approches simultanées ont été mises en œuvre de la part des pouvoirs publics pour tenir compte de cette problématique.
La première a été initiée lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001, par lequel le Gouvernement a engagé un plan d’action pour achever la couverture du territoire en téléphonie mobile en 3 ans, ainsi que la mise en place d'un dispositif de soutien public à l'investissement des collectivités territoriales afin de généraliser l’accès à Internet à haut débit en France.
De manière complémentaire, l’article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales, dans sa nouvelle rédaction issue de la loi du 17 juillet 2001, a représenté un progrès significatif en ce qu’il reconnaît désormais pleinement la légitimité des interventions des collectivités à des fins d’aménagement du territoire, dans le respect des principes de la concurrence. Les débats qui ont entouré la rédaction d’un projet de circulaire d’application ont toutefois mis en lumière les difficultés de mise en œuvre du dispositif, notamment lorsqu’il s’agit d’établir une frontière entre « réseaux de télécommunications » et « infrastructures passives ». De toute évidence, et pour permettre aux collectivités d’apporter une contribution significative au développement des technologies de l’information et de la communication, il est indispensable de sortir de ce débat qui se heurte à des difficultés techniques insurmontables.
Dès lors, sans doute faut-il s’attacher à établir un cadre adapté aux différentes formes que pourrait prendre l’intervention des collectivités territoriales. Cela pourrait passer par une refonte du cadre établi par l’article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales, sur la base d’une distinction plus nette entre le rôle qu’elles peuvent jouer auprès des opérateurs pour favoriser financièrement leur installation sur leur territoire et leur rôle éventuel en matière d’établissement, voire d’exploitation, de réseaux de télécommunications, étant entendu qu’elles ne pourraient cumuler ces deux types d’intervention sur une même zone géographique.
Dans le premier cas, un cadre juridique clair pourrait être établi afin de déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent apporter une contribution au déploiement des opérateurs sur leur territoire, par voie de subvention. Afin de respecter les principes de la concurrence, établis au niveau européen, il sera vraisemblablement nécessaire de définir les zones sur lesquelles cette intervention se justifie.
Dans le second cas, il s’agirait de revenir sur l’interdiction faite aux collectivités d’exercer l’activité d’opérateur. Une telle évolution peut se justifier par les exigences d’aménagement du territoire au regard de la réalité du marché. Il apparaît aujourd’hui clairement que, même avec une aide des collectivités territoriales, certaines zones du territoire ne pourront être desservies par les opérateurs dans des conditions de rentabilité suffisante. Il pourrait donc être envisagé d’autoriser les collectivités qui le souhaitent, sous certaines conditions et dans les zones les moins desservies, à établir et à exploiter elles-mêmes un réseau de télécommunications. Deux solutions sont possibles pour ce faire : soit permettre aux collectivités d’être opérateur sous le régime d’autorisation générale du code des postes et télécommunications qui découlera nécessairement de la transposition à venir des directives, soit prévoir un régime d’autorisation spécifique, inscrit dans le code général des collectivités territoriales, ce qui serait cohérent avec la finalité d’aménagement du territoire contenue dans cette démarche. L’autorisation des collectivités territoriales devra naturellement être assortie d’un ensemble de conditions relatives aux zones couvertes, à la situation de l’offre des opérateurs etc., afin de déterminer les critères d’une intervention compatible avec l’exercice de la concurrence. Une telle mesure permettrait en outre de résoudre les difficultés juridiques liées à la fourniture de services de télécommunications par les communes sur les réseaux câblés dont elles assurent la gestion commerciale, directement ou par délégation, en leur offrant une alternative possible à la cession de ces réseaux.
Par ailleurs, l’intervention des collectivités appelle, de par son importance et sa complexité, une démarche d’accompagnement et de suivi prenant en compte l’ensemble des aspects juridiques et économiques, en accord avec les enjeux de régulation concurrentielle du secteur. L’Autorité estime nécessaire que ce suivi soit organisé selon des modalités qui permettent de prendre en compte le plus en amont possible et de façon cohérente l’ensemble de ces questions. Cela induit assurément une implication forte du régulateur et un renforcement de sa coopération opérationnelle avec les collectivités et les échelons déconcentrés de l’Etat. Cette implication sera encore plus indispensable dans le cas où les collectivités sont autorisées à être opérateur de télécommunications. En effet, l’arrivée de nouveaux types d’acteurs, comme les collectivités, ne doit pas conduire à affaiblir la portée de la régulation.


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