Synthèse du rapport de l’Autorité de régulation des télécommunications sur l’adaptation de la régulation








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II. La convergence, facteur d'évolution de la régulation



Prenant en compte la convergence technologique des réseaux, les nouvelles directives « Cadre » et « Autorisation » prévoient un régime commun pour l'ensemble de ces réseaux et pour la fourniture de services sur ces réseaux, quelles que soient les technologies utilisées (fixe ou mobile, filaire, hertzienne ou par satellite, réseaux câblés etc.). Ces dispositions, qui ne s'appliquent pas aux contenus, régis par une régulation spécifique, vont conduire à une adaptation des réglementations nationales, qui en l'état comportent des dispositions distinctes et hétérogènes dans les domaines des télécommunications et de l'audiovisuel.
En effet, dès lors que les différents supports et technologies se font concurrence pour véhiculer de mêmes contenus, il est essentiel, pour éviter des distorsions, d'assurer une cohérence des schémas d'autorisation et des droits et obligations associés au cadre d'activité des différents acteurs et de la régulation économique. Cette harmonisation concerne particulièrement les conditions d'attribution des ressources nécessaires à ces activités, et notamment les fréquences.
C’est pourquoi l’application du nouveau cadre réglementaire européen, la prise en compte des évolutions technologiques ainsi que des difficultés rencontrées dans l’application du cadre actuel, notamment pour les réseaux câblés, rendent aujourd’hui indispensable l’harmonisation du régime juridique applicable à l'ensemble des réseaux de communications électroniques.
Il faut à cet égard rappeler que si la distinction entre « correspondance privée » et « communication publique » peut être pertinente pour la régulation des contenus, elle ne l’est plus pour la régulation des réseaux, qui doit reposer sur une approche économique.
En conséquence, les prestataires techniques ne doivent pas être considérés comme responsables des contenus transportés ou hébergés, comme l’Autorité a déjà eu l’occasion de le souligner dans son avis sur le projet de loi sur la société de l’information, en mai 2001.

1. Les principes



Leur définition appelle des échanges et des débats qui devront trouver leur aboutissement au Parlement, notamment à l'occasion de la transposition des nouvelles directives communautaires. A titre de contribution à cette réflexion, l'Autorité suggère que l’harmonisation du régime juridique des réseaux repose sur deux principes :


  • l’établissement d’une définition unique de la notion de réseau, recouvrant l’ensemble des catégories de réseaux existants et permettant d’assurer une régulation technologiquement neutre et adaptable aux évolutions du marché ;




  • la distinction de deux métiers :

  • celui de transporteur / diffuseur, soumis à un régime d’autorisation identique à celui des autres opérateurs de réseaux ouvert au public ;

  • celui d’éditeur/ distributeur, qui peut être assujetti à un cahier des charges relatif au contenu.


Une telle distinction permettrait de séparer la régulation des contenus de celle des contenants et d’homogénéiser la régulation des contenants. Ainsi, le métier de transporteur / diffuseur serait soumis à la régulation des contenants et la régulation de l’accès des éditeurs et des distributeurs aux réseaux des transporteurs / diffuseurs serait rattachée à celle de l’accès aux réseaux, issue du droit des télécommunications.
La régulation des contenants devra également s’intéresser aux systèmes d’accès conditionnels, dont la problématique est très proche de celle de l’accès aux réseaux, définie par les directives européennes.
Enfin, dans ce nouveau contexte, le domaine des services en ligne appellera une attention particulière, compte tenu des perspectives importantes qu'il présente en termes de croissance, sous l'impulsion notamment du passage au multimédia.

2. Les réseaux câblés



Les réseaux câblés requièrent clairement des adaptations du cadre actuel. Aujourd'hui, les différentes catégories de réseaux desservant des abonnés finals se voient appliquer des régimes juridiques distincts :


  • l'établissement de réseaux câblés, c’est-à-dire leur construction, suppose une autorisation de chaque commune ou groupement de communes concerné ;

  • l'établissement de réseaux de télécommunications nécessite une seule autorisation sous l'égide du code des postes et télécommunications,

  • l'établissement de réseaux de télécommunications par satellite supportant exclusivement des services audiovisuels ne demande aucune autorisation.


Les réseaux câblés sont ainsi soumis à un double régime juridique, en tant que réseau de diffusion de services audiovisuels et en tant que réseau destiné à fournir des services de télécommunications.
En outre, la délivrance d’autorisation d’un réseau câblé par la commune ou le groupement de communes se fait souvent dans le cadre d’une concession qui prévoit un bien de retour à la commune à son échéance. Cette situation peut dissuader le câblo-opérateur d'investir dans la mise à niveau de son réseau en vue de fournir des accès Internet à haut débit, compte tenu du niveau élevé des investissements à engager.
Ce mode d'attribution commune par commune a conduit à des réseaux très dispersés pour le même opérateur, ce qui paraît nuire à l'efficacité et à la production d'économies d'échelle en rapport avec les investissements à réaliser, en particulier pour l'exploitation et la commercialisation de nouveaux services (Internet à haut débit, téléphonie).
Par ailleurs, il faut noter que les conditions d’accès au domaine public sont plus favorables pour les réseaux de télécommunications, alors que les conditions financières d'usage de la composante particulière qu'est le spectre hertzien sont au contraire beaucoup plus avantageuses pour le réseaux audiovisuels.
Cette situation complexe ne permet pas d’assurer un traitement juridique équitable et technologiquement neutre entre réseaux. Elle est surtout particulièrement préjudiciable à certains réseaux câblés, qui devraient être un support privilégié pour le développement des services de communications en ligne, notamment à haut débit.
Il paraît donc nécessaire, ainsi que l’Autorité l’a déjà souligné dans ses réponses à la consultation publique sur la société de l’information et sur le projet de loi sur la société de l’information, d’aligner le régime juridique applicable aux réseaux câblés sur celui des réseaux de télécommunications. Au demeurant, cette harmonisation est rendue nécessaire par la nouvelle directive relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques.
Par ailleurs, la fourniture de services audiovisuels sur un réseau de communications électroniques s’accompagne aujourd’hui d’un certain nombre de contraintes, comme en témoigne l’exemple des réseaux câblés.
Ainsi aujourd’hui, l’exploitation de ces réseaux, c’est-à-dire la fourniture de services audiovisuels sur ces réseaux, est autorisée par le CSA sur proposition des communes et donne lieu à une convention avec le CSA. Ce régime comporte des obligations spécifiques imposées au distributeur pour les services diffusés sur ses réseaux (quotas, nombre minimum de services en propre, etc.). Un tel régime paraît relativement contraignant, en particulier dans la perspective où il serait étendu à l’ensemble des réseaux de communications électroniques. Il risquerait alors de limiter les perspectives de développement pour les opérateurs haut débit et, partant, la fourniture de nouveaux services (de type accès à des bases vidéo, vidéo à la demande sur DSL). En particulier, on peut supposer que des applications du type audiovisuel seront un jour un facteur important du développement du haut débit. Il ne faudrait pas que les initiatives en la matière, et donc le développement du haut débit, soient freinées par une réglementation trop stricte et mal adaptée. Il semblerait donc préférable d’appliquer ces contraintes aux seuls éditeurs de contenus, le distributeur étant alors tenu de prévoir dans ses contrats avec les éditeurs des clauses les obligeant à respecter la législation en vigueur.

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