Quel avenir pour la relation entre communes et intercommunalites ?








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QUEL AVENIR POUR LA RELATION ENTRE COMMUNES ET INTERCOMMUNALITES ?
Jean-Claude NEMERY

Professeur de Droit public à l’Université de Reims Champagne-Ardenne

Directeur du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (C.R.D.T. – EA 3312)

Président du Conseil scientifique du Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe (G.I.S. G.R.A.L.E. C.N.R.S.)
Singulièrement absente des débats lors des élections municipales, cantonales, présidentielles et législatives du premier semestre de l’année 2008, l’intercommunalité ne semblait plus au centre des réformes sur l’organisation territoriale de la France. Absente dans la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 et dans la loi relative aux responsabilités et aux libertés locales du 13 août 2004, l’intercommunalité pouvait apparaître comme un processus en voie d’achèvement ou comme un sujet délicat difficile à aborder avec les élus locaux pendant les périodes électorales.
La deuxième hypothèse pourrait être celle à retenir tant les indices se multiplient d’une nouvelle avancée de l’intercommunalité au détriment des pouvoirs des communes et des départements.

Depuis la loi du 12 juillet 1999, la création d’établissements de coopération intercommunale (EPCI) n’a fait que croître, même si le rythme diminue ces dernières années. Cette croissance a posé de nombreux problèmes juridiques analysés régulièrement par la doctrine tant sur le plan historique que dans la réforme actuelle1.

La question de fond des relations « communes - intercommunalité » a suscité des débats hors du champ électoral.

Le député de l’Aisne R. Dosière n’hésite pas à évoquer « l’avenir de nos communes, qui, progressivement et en silence deviennent des coquilles vides »2. La revue « Pouvoirs locaux » a pris pour titre de son numéro 62 « Quand l’intercommunalité prend le pas sur la commune ».

Dans son ouvrage sur l’intercommunalité en France, E. KERROUCHE aborde le « problème communal » français3.

Dans un intéressant colloque sur le thème de « la coopération locale et territoires » organisé à l’Université de Bretagne-Sud en mars 2007, J.-L. ALBERT évoque « les nouvelles orientations de l’intercommunalité » en se fondant sur le bilan de travaux thématiques du Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe (G.I.S. GRALE CNRS) et sur l’analyse des circulaires du 23 novembre 2005 et du 21 décembre 2006 adressées aux Préfets, tendant à recenser les évolutions souhaitables de la carte intercommunale et à clarifier la conception de l’intérêt communautaire.

Ainsi réapparaît une fois de plus la querelle ancienne de l’optimum dimensionnel, assortie de nouvelles propositions de réforme au plan normatif de l’intercommunalité.

I. OPTIMUM DIMENSIONNEL ET DEMOCRATIE LOCALE
Beaucoup d’auteurs s’accordent à rappeler que les territoires sont les éléments majeurs de la Nation. Ce concept de territoire, flou pour les juristes, ne peut se concevoir sans un rapport à la représentation démocratique. Un territoire sans expression démocratique est une simple carte.

Un retour aux sources de notre organisation territoriale actuelle devrait permettre de mieux comprendre les difficultés d’une nouvelle avancée normative de l’intercommunalité.

Depuis 1789 la France, contrairement aux autres Etats européens, a toujours été rétive à une conception utilitariste de ses institutions territoriales de base. Cette conception de notre organisation territoriale et des principes qui la fondent, privilégie l’aspect politique du pouvoir local, dont la légitimité est la première raison d’être.
Des institutions territoriales, on attend des économies externes, des gains de productivité, de sociabilité, une appropriation de la gestion de l’espace, l’affirmation des facteurs identité et, de nos jours, une gestion financière rigoureuse. Autant dire que l’on attend énormément d’elles.

De plus, pour la première fois de son histoire, la France est confrontée à une question inhabituelle : organiser son architecture territoriale interne en tenant compte d‘un système européen plus vaste, plus complexe, et du contexte économique de la mondialisation.

Désormais, nous ne nous organisons plus pour nous-mêmes, mais pour nous-mêmes au sein des autres.

Depuis deux siècles pourtant, l’art des Français en matière d’organisation territoriale est de faire du neuf avec de l’ancien.

La commune de 1789 s’organise sur les paroisses.

Le département collectivité territoriale de 1871 emprunte les divisions des départements circonscriptions administratives de l’Etat issues de la Révolution.

La région, établissement public de 1972 puis collectivité territoriale de 1982, hérite des limites des circonscriptions administratives de l’Etat de 1964. Elles-mêmes sont organisées sur les limites des départements qui la composent donc sur les découpages administratifs de la Révolution.
En fait, l’évolution de ce système d’organisation territoriale se caractérise par un certain conservatisme assorti d’une série d’adaptations, sans jamais de rupture4 .

L’essence même du système territorial français place comme toute première valeur le concept de légitimité rejetant au loin l’utilitarisme de l’optimum dimensionnel5

Autrement dit, pour la France, les institutions territoriales sont plus le moyen d’expression de la démocratie locale et de la libre administration des populations que l’instrument rationnel des formes du développement. La commune est la plus chargée de ces contradictions. Sa conception est bien particulière et ne ressemble en rien aux modèles étrangers. Elle constitue un des fondements de l’idée républicaine.

Dès 1789, deux conceptions de la commune se sont affrontées au sein du comité constitutionnel : celle de la grande commune défendue par THOURET, inspirée du courant physiocrate, selon laquelle chaque département devait comprendre 9 communautés de 35 000 habitants, soit 720 communautés sur l’ensemble du territoire ; et celle de la commune, communauté d’habitants entité sociologique avant tout défendue par MIRABEAU.

Cette deuxième conception a triomphé, avec une faible majorité il est vrai.


Depuis lors, toute tentative de soumettre les collectivités de base à la vérité de l’optimum dimensionnel a échoué. A un moindre degré, le débat sur la taille du département ou de la région aboutit aux mêmes conclusions.
Notre histoire est donc celle d’un compromis entre la volonté d’une uniformité territoriale, d’un découpage abstrait mais rationnel, et la reconnaissance de municipalités constituant avant tout des groupes humains, des entités sociologiques organisées plus qu’instituées6.

Ces entités apparaissent plus comme un élément de la Nation que comme une élément de l’Etat.

Le développement progressif de l’intercommunalité a permis de réajuster les éléments de ce compromis fondateur.
Dans une Europe en conflit, l’Etat crispé, soumis aux pressions diverses, a mis à mal le compromis fondateur de notre République. La France a « Les extrémités froides » déclarait G. JEZE.

Dans une Europe apaisée, réactiver « les terminaisons nerveuses » redevient du domaine du possible.

Un nouveau compromis juridico-constitutionnel devient souhaitable. Avec l’élargissement de l’Union européenne et la mondialisation, les données changent. Apparaît une concurrence des territoires qui suppose projet, autonomie, identité, mise en avant des atouts des valeurs locales. Le rôle de l’Etat se modifie. Il lui appartient d’assurer une meilleure harmonie dans les territoires entre « l’être » (origine politique et sociologique du pouvoir) et le « faire » (gérer avec efficacité les territoires). Il revient désormais à l’Etat d’animer la mosaïque des territoires et des « êtres collectifs » qui la composent sans se substituer à leur pouvoir d’action, en veillant à l’expression pleine et entière de ce qu’il est convenu d’appeler la démocratie active et participative.
Le souci d’efficacité et de renforcement du « faire » a conduit à un développement important depuis 1999, des formes d’intercommunalité. Le succès des coopérations techniques entre communes ouvre cependant un vaste questionnement sur la démocratie intercommunale et sur la survie de la commune en tant que cellule de base de la Nation.

II. L’INTERCOMMUNALITE FEDERALE
Les communautés sont-elles sur le chemin de leur transformation en entités sociologiques nécessitant le recours au suffrage universel direct pour la désignation des autorités qui les gouvernent ?... Dans ce schéma, qui de la commune ou du département perdra le plus de substance ?.. Telles sont les données actuelles du débat sur les futures réformes territoriales.
La coopération intercommunale est apparue comme une réponse appropriée à l’émiettement communal7.
Dans l’espace urbain, il faut éviter les incohérences techniques, assurer la justice fiscale pour une juste participation de chacune au coût des services publics communs, dégager des politiques d’agglomération pour mieux assumer la concurrence au sein du réseau des villes européennes8.

En milieu rural, vigueur et concentration des forces sont nécessaires au développement autonome. Chaque équipement public, chaque service public suppose un optimum fonctionnel qui peut rarement être atteint dans le cadre communal9.

L’arsenal de procédés institutionnels permet assurément de créer tel ou tel équipement et de gérer une ou plusieurs affaires. Mais il ne permet pas de mettre en place des stratégies de développement imposant dorénavant une cohérence entre les politiques économiques, les politiques d’urbanisme et d’aménagement du territoire.
Les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 ont contribué à apporter plus de clarté dans l’extrême variété des champs territoriaux couverts par les institutions de coopération. L’Union européenne élargie, la mondialisation des échanges imposent l’émergence de projets territoriaux forts, une bonne impulsion de l’acteur économique au niveau des agglomérations, des bassins d’activité, des pays.

Quantitativement, cet objectif est en voie d’être atteint en 2008.

Au 1er janvier 2008, on compte 2583 établissements publics de coopération intercommunale (E.P.C.I.) à fiscalité propre10.

Ce chiffre correspondant à 171 communautés d’agglomération, 14 communautés urbaines, 2393 communautés de communes, 5 syndicats d’agglomération, regroupant au total 33 636 communes, soit une population de 54,6 millions d’habitants.

Ainsi, près de 92% des communes françaises et 87 % de la population sont membres d’une E.P.C.I. à fiscalité propre. Le nombre d’habitants concernés par le régime fiscal de la taxe professionnelle unique (T.P.U.), régime particulièrement intégré, ne cesse d’augmenter. Il est désormais de 42,4 millions d’habitants, soit 67,4 % de la population française.

Dans les E.P.C.I. ayant instauré la T.P.U., on constate que les logiques de solidarité entre communes membres en sont renforcées.
Face à cette avancée incontestable des intercommunalités, les communes ont développé deux types de comportements : le comportement majoritaire consiste à investir une partie du pouvoir au sein des communautés pour influer sur l’exercice des compétences communautaires. La représentation au second degré des élus communaux dans les instances communautaires favorise une telle stratégie. Elle est un élément du succès des intercommunalités ; un second comportement pour la commune consiste à se replier sur elle-même en refusant toute intégration et toute participation active au sein des espaces communautaires. Cette stratégie protège à court terme le pouvoir communal mais par son côté défensif, elle gèle toute ambition territoriale et réduit considérablement les potentialités de développement. La situation des élus locaux est ainsi fragilisée face à des populations en attente de services et de nouveaux équipements.

Le statut quo actuel peut-il se maintenir ? Il faut désormais en douter.
Certes les sondages d’opinion et le positionnement des associations d’élus révèlent un attachement profond et viscéral des Français à l’entité communale. Elle reste une valeur sûre, proche des citoyens dans un monde où la plupart des institutions sont fragilisées par des mutations profondes.

Les intercommunalités, malgré une forte politique de communication, sont méconnues du grand public. Une certaine forme d’hostilité est perceptible chez le citoyen qui voit les aspects négatifs des intercommunalités dans des prélèvements fiscaux supplémentaires et des coûts financiers des services « économiques » (ordures ménagères, assainissement, eau..) en hausse régulière.

Ce jugement négatif peut apparaître injuste aux responsables des intercommunalités mais il traduit le rejet du dépassement du seuil de tolérance fiscale et une insuffisance de contrôle démocratique sur la gestion communautaire.
Tout un mouvement en faveur d’une mutation démocratique des communautés est aujourd’hui engagé. Tout particulièrement l’Assemblée des communautés de France (A.D.C.F.) a présenté dans un livre blanc publié en 2008, les « perfectionnements souhaitables pour assurer le “parachèvement” de l’intercommunalité »11. Ce livre blanc fait suite à la « Charte d’Amiens de l’intercommunalité » adoptée en 2004. Il constitue une réponse aux diverses critiques notamment celles de la Cour des Comptes. Il décrit un processus de réforme, appelé « agenda 2015 » des communautés, à engager pour achever la réorganisation territoriale de base de la France.
Plusieurs points sont mis en relief :

- l’achèvement et la rationalisation de la carte de l’intercommunalité,

- l’approfondissement des compétences communautaires,

- l’attribution de missions de « chef de file »,

- l’association renforcée des citoyens,

- la modernisation des assiettes fiscales et un nouveau partage des ressources au sein du bloc « communes-communautés ».
Mais le point essentiel de ce livre blanc est la revendication d’un nouveau statut adapté des « communautés territoriales ».

Le statut actuel d’établissement public territorial devient trop étroit pour les communautés. Celles-ci revendiquent en fait le statut de « collectivité territoriale » au même titre que la commune, le département et la région. Le moment est venu d’unifier le fait communautaire « à travers un nouveau statut sui generis de communauté territoriale adapté au caractère fédéral des nouvelles institutions territoriales » peut-on lire dans ce livre blanc.

Cette référence au caractère « fédéral » des communautés est l’expression d’une nouvelle relation souhaitée dans le couple « commune-intercommunalité ». Elle ne paraît pas remettre en cause l’existence de la commune, tout en favorisant l’épanouissement des communautés dans un statut qui implique l’autonomie fiscale et l’élection des conseils de communauté au suffrage universel. Plusieurs rapports parlementaires vont aussi dans ce sens12.

Le Président de la République a annoncé dans un entretien accordé au journal Le Monde daté du 17 juillet 2008 : « Je pense que 2009 doit être l’occasion d’une réflexion, d’un débat, d’une concertation approfondie sur la question des communes, des communautés de communes, des départements et des régions ».

Le secrétaire d’Etat aux collectivités territoriales souligne également la volonté de « réveiller l’intérêt des électeurs » pour les scrutins départementaux et régionaux.

Les intercommunalités pourraient être organisées sur le modèle fédéral au même titre que la région, comme des fédérations de communes.

Les conseillers communautaires seraient élus en même temps que les conseillers municipaux, selon un modèle proche du mode d’élection en vigueur à Paris, Lyon et Marseille, dans lequel les conseillers municipaux sont élus en même temps que les conseillers d’arrondissement. Ces propositions s’inscrivent dans la ligne du rapport ATTALI sur « la libération de la croissance » publié en janvier 2008.

Le débat est donc ouvert, le processus de réforme de notre organisation territoriale à nouveau engagé autour de la notion « d’intercommunalité fédérale », notion très floue quant à son contenu juridique.

1 Y. JEGOUZO, « L’intercommunalité de 1958 à 1982, généalogie d’un échec » in Intercommunalités, dir. J. CAILLOSSE, P.U. de Rennes, 1994.

Cf. G. MARCOU, « La réforme de l’intercommunalité : quelles perspectives pour les agglomérations urbaines », A.J.D.A., avril 2002 ; J. D. DREYFUS, « Mutualisation des services et mise en concurrence », A.J.D.A., 8 oct. 2007, p.1865 et s.

2 Journal Libération du 10 mars 2008.

3E. KERROUCHE, « L’intercommunalité en France », Clés politiques, Montchrestien, Paris, 2008, 153 p.

4 Cf. P. SADRAN, Le système administratif français, Montchrestien, 1992.

5 Cf. J.-C. NEMERY, “Quelques vérités sur l’optimum dimensionnel » in Les nouvelles relations entre Etats et collectivités locales, Doc. fr. 1991.

6 Cf. F. BURDEAU, « Liberté, libertés locales chéries », Cujas, 1983.

7 Centre d’Etudes et de prévision, ministère de l’Intérieur, « Les premières applications de la loi du 12 juillet 1999, travaux du G.R.A.L.E., S.I.R.P., 2000, p 75 et s.

8 Délégation interministérielle à la ville (D.I.V.) « Politique de la ville et intercommunalité : état des lieux », 2007, D.I.V., 133 p.

9 Cf. M. DEGOFFE, « La rationalisation des périmètres intercommunaux », A.J.D.A., 8 oct. 2007, p. 1865 à 1870.

10 Source : Bulletin d’informations statistiques de la DGCL, ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, n° 59, février 2008.

11 A.D.C.F., « Le livre blanc de l’intercommunalité », Paris, 2008.

12 Cf. Sénat, Rapport d’information P DALLIER, sur « l’intercommunalité à fiscalité propre, Annexé sur PV du 1er février 2006, n° 193. Voir aussi le rapport du sénateur A. LAMBERT sur la clarification des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.




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