Avant-projet de loi miniere exposé des Motifs








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REPUBLIQUE D’HAITI

AVANT-PROJET DE LOI MINIERE

- Exposé des Motifs -

INTRODUCTION : POURQUOI CHANGER LA LOI MINIERE ?

De 1976 à ce jour, l’activité minière en Haïti est régulée par le Décret Encourageant la Prospection Minière sur Toute l’Etendue du Territoire de la République et Adaptant les Structures Existantes aux Réalités de l’Industrie Minière, du 3 mars 1976 (publié au Moniteur No 19 du 8 mars 1976) (ci-après, la « Loi Minière de 1976 »). Les modalités de la mise en application de cette Loi Minière de 1976 sont précisées par trois décrets signés et publiés en même temps1/ ainsi que par le Décret réglementant les exploitations de carrières sur toute l’étendue du Territoire National, du 2 mars 19842/ et le Décret par lequel le Département des Mines et des Ressources Energétiques devient Bureau des Mines et de l’Energie (BME), du 1er août 1986.3/

La Loi Minière de 1976 fût conçue et élaborée en fonction des conditions économiques et sociales des années 1970. Tandis que l’industrie minière, le commerce des produits miniers, la loi et la fiscalité minière dans d’autres pays ont beaucoup évolué depuis, le cadre juridique et fiscal du secteur minier n’a pas évolué en Haïti. Malgré le potentiel du patrimoine national en ressources minérales, la production minière en Haïti, à part les matériaux de construction exploités en carrières, est négligeable. Au-delà de quelques projets prometteurs, le niveau de l’activité de recherche minière est extrêmement modeste. Le secteur minier n’a pas produit des recettes fiscales importantes depuis les années ’80. Bref, la contribution du secteur à l’économie Haïtienne, à part les produits de carrières, est restée insignifiante depuis la fermeture de la mine de bauxite de la Reynolds en 1982.

Afin qu’Haïti puisse découvrir et faire développer ses ressources minérales, et bénéficier des emplois, des services sociaux, des recettes en devises et des recettes fiscales que l’industrie minière peut générer, il s’avère essentiel de prendre en compte l’évolution du secteur depuis 1976 et les meilleures pratiques pour développer l’industrie minière en Haïti dans des conditions modernes.

Lors de l’adoption de la Loi Minière de 1976, les grandes sociétés minières faisaient la plupart de la prospection, la recherche et l’exploitation minière elles-mêmes. Elles avaient une forte préférence pour la conclusion des conventions minières qui figeaient les termes de leurs droits et obligations pour la durée d’un projet de recherche et éventuellement d’exploitation très tôt dans le stade de développement d’un projet - soit après une courte période de reconnaissance pour localiser le gîte minier ciblé. La Loi Minière de 1976 offrait le type de cadre conventionnel cherché par les grandes sociétés minières de l’époque. Mais tout a changé dans l’industrie minière depuis.

D’abord, vers la fin des années 80, la plupart des grandes sociétés minières ont éliminé ou diminué radicalement leurs départements de recherches minières. En revanche, cela a donné lieu à la naissance des sociétés dites « juniors » se spécialisant en recherches minières, dont certaines ont réussi à développer des mines en production et se hausser au rang des sociétés minières moyennes. Au cours des 25 dernières années, les juniors ont joué un rôle décisif dans la canalisation de l’investissement en recherche et développement de nouveaux projets miniers à travers le monde. Le cadre juridique pour le secteur minier devrait permettre de bénéficier de la contribution des sociétés minières juniors au développement du secteur.

Deuxièmement, plusieurs pays miniers de l’Amérique Latine ont modernisé leurs cadres juridiques au cours des années 80 et 90 afin d’attirer de l’investissement en recherches et développement miniers - en commençant par le Chili en 1983, suivi notamment par le Pérou, le Mexique, l’Argentine, l’Equateur et la Bolivie. Du fait de leur adoption et mise en application des éléments de ce qu’on appelle « le Modèle de Loi Minière Latino-américaine », la région de l’Amérique Latine a vu son pourcentage du montant global d’investissement en recherches minières augmenter d’environ 13% dans les années 80 à 29% dans les années 99. La région en recevait toujours 25% en 2011, une année record. Grâce à l’augmentation importante de la recherche minière dans ce groupe de pays Latino-américains, de nombreuses nouvelles mines se sont développées. 

En outre, les meilleures lois en Amérique Latine favorisent le développement d’un secteur minier national. Le Chili notamment a réussi à développer des entreprises commerciales tout au long de la chaine de valeur de son secteur minier. Il convient de tirer les leçons du développement de la loi minière dans ces pays de la région où le secteur a contribué à la croissance de l’activité économique de manière très significative.

Troisièmement, tandis qu’en 1976 les marchés principaux pour les produits miniers étaient les Etats Unis, le Japon et l’Europe occidental, tel n’est pas le cas récemment. C’est la croissance dans les BRICS (Brésil, Russie, l’Inde, Chine et l’Afrique du Sud) qui est le moteur de la demande des produits miniers en 2013. En outre, il y a de nouveaux acteurs sur la scène dans la recherche et l’exploitation minières, en provenance des BRICS - dont certains privés, certaines entreprises d’Etat et certaines sociétés mixtes. La loi devrait permettre de bénéficier au mieux de la concurrence entre l’ensemble des participants et des marchés de l’industrie minière globale, et réguler les activités de tous les opérateurs dans leur diversité.

Quatrièmement, des nouvelles technologies - qui ont permis le développement de l’industrie cellulaire, des voitures hybrides et de la production de l’énergie solaire et éolienne, par exemple - ont créé pour la première fois des sources de demande pour certains métaux et certaines terres rares. Le perfectionnement de la technologie GPS a eu un effet révolutionnaire sur la localisation des périmètres miniers - entre autres choses - sur le terrain et sur les cartes. Comme résultat de la croissance de la demande dans les pays en voie d’industrialisation rapide et du fait des innovations technologiques, le contexte a changé d’une compétition entre pays pour attirer les investissements, dans les années 90, à une situation de compétition entre les sociétés minières pour obtenir accès aux ressources minérales économiquement exploitables, dans la dernière dizaine d’années. La loi minière en Haïti devrait se baser sur la nouvelle technologie qui permet de gérer mieux et plus rapidement les demandes de droits miniers afin de maximiser la compétition entre investisseurs pour accéder aux ressources minérales Haïtiennes et de minimiser les conflits entre opérateurs.

Cinquièmement, la pratique internationale en ce qui concerne les obligations formelles ou les engagements volontaires des sociétés minières de protéger l’environnement naturel et social des zones de leur activité - et de contribuer au développement durable des communautés locales - a beaucoup évolué entre 1976 et 2014. L’intégration de ces obligations dans la loi minière est actuellement de rigueur dans les codes modernes. En Haïti, la promulgation de la Loi cadre sur l’environnement de 2006 nécessite l’harmonisation de la loi minière avec la loi sur l’environnement.

En bref, l’industrie minière a beaucoup changé depuis 1976. Si Haïti souhaite que le développement de ses ressources minérales contribue à l’économie nationale et au bien-être de la nation, la mise en place d’un cadre juridique et fiscal moderne pour gérer le secteur est une condition sine qua non.

L’ORIENTATION GENERALE D’UNE NOUVELLE LOI MINIERE

La Loi Minière de 1976 prévoit pour le développement des ressources minérales l’octroi d’un permis de prospection exclusif d’une durée de deux ans pendant laquelle le titulaire et le gouvernement peuvent conclure une convention établissant les conditions d’octroi du permis de recherche, du permis d’exploitation et de la concession minière pour le projet minier ciblé, ainsi que les droits et obligations afférents du titulaire. La Loi Minière de 1976 laisse à la convention minière de préciser la plupart des termes et conditions régissant le projet minier. Or, l’expérience en Haïti démontre que la négociation, la conclusion et l’approbation des conventions minières prennent beaucoup d'années.

De plus, rien ne garantit qu’un projet d’exploration minière aboutisse au développement d’une mine. Au contraire, la majorité des projets d’exploration ne finissent pas par justifier le développement d’une mine. Le développement d’une mine est assujetti à énormément de risques géologiques, techniques, financiers, commerciaux et politiques. Le régime conventionnel de la Loi Minière de 1976 oblige à l’Etat et aux investisseurs de consacrer beaucoup de temps et d’argent dans la négociation des termes d’un projet dont la probabilité de réussite est loin d’être acquise. C’est à dire que la nécessité de conclure une convention avant de commencer un programme d’exploration minière constitue un obstacle majeur au développement du secteur. Sans exploration, la découverte et l’exploitation éventuelle des gisements n’est pas possible. En juillet 2014, il n’existe que trois conventions minières en Haïti, et aucune mine en production.

Par contre, dans les pays de l'Amérique Latine où le secteur minier contribue le plus à l’économie nationale, ils ont opté pour des régimes de permis miniers au lieu du régime conventionnel pour le règlement de l’activité minière. Leurs lois minières facilitent l’accès aux périmètres d’exploration par des procédures objectives, non-discrétionnaires, transparentes et efficaces, en pleine considération du fait qu’il faut beaucoup de projets d’exploration pour réaliser le développement d’une seule mine. D’autres pays dans d’autres régions du monde - notamment Ghana, Burkina Faso, la République Démocratique du Congo et Madagascar en Afrique et Mongolie en Asie - ont adopté des régimes de permis miniers fondés sur des principes similaires, avec des résultats impressionnants. Haïti pourrait profiter de l’expérience des autres pays qui ont pu créer les conditions nécessaires pour maximiser l’investissement dans la recherche et développement de leurs ressources minérales, la production de leur secteur minier, la croissance de l’emploi direct et secondaire du fait de ce développement et l’augmentation des recettes fiscales en provenance du secteur minier.

Afin de promouvoir l’activité minière en Haïti, il parait essentiel donc d’établir dans la loi les termes et conditions pour la prospection, l’exploration, l’exploitation, le traitement et la commercialisation des produits miniers - au lieu de les préciser dans des conventions minières. En même temps, il est nécessaire d’établir dans la loi des procédures claires, non-discrétionnaires, transparentes et efficaces pour l’octroi, le renouvellement, la cession, le retrait et toute autre transaction concernant les droits miniers et de carrières, ainsi que pour le contrôle des obligations des opérateurs. De cette façon, les mêmes règles s’appliquent de manière prédéterminée à tous les opérateurs.

En outre, une loi minière moderne doit refléter une vision de développement économique et social durable. C’est ainsi qu’on trouve dans la législation minière moderne d’autres pays des obligations progressives de protection de l’environnement à travers toutes les phases de l’activité minière, garanties par sûreté financière ; des obligations d’augmenter progressivement l’approvisionnement de sources locales ainsi que le recrutement, la formation et la promotion du personnel national ; et enfin des obligations de conclure des conventions de développement avec les communautés locales affectées directement par les opérations minières en vue de contribuer à leur développement durable.

Cet ensemble de règles complètes, prévisibles et non discrétionnaires, accompagné de procédures d’application transparentes, devrait permettre de rassurer les investisseurs, les opérateurs et la population sur la bonne gouvernance de l’activité minière en Haïti. En parallèle, la clarté et la précision des termes et conditions légaux pour la réalisation des activités minières permettront aux populations, à leurs représentants au Parlement, ainsi qu’aux investisseurs et aux opérateurs de vérifier et d’insister sur la bonne application de la loi par les autorités administratives compétentes.

LES PRINCIPALES AVANCEES DE L’AVANT-PROJET DE LOI MINIERE

Dans l’esprit de ce qui précède, un groupe de travail (le « Task Force ») composé des représentants du BME, du Ministère de l’Environnement et du Ministère de l’Economie et des Finances, assisté d'un consultant juridique international, expert en droit minier, a travaillé pendant plus d’une année sur l’élaboration d’un avant-projet de loi minière qui répond aux défis indiqués.

Conformément à l’orientation générale exposée ci-dessus, et pour les raisons évoquées, l’avant-projet de loi minière précise les termes et conditions pour les différentes activités minières et de carrières, ne les laissant pas à une négociation entre les compagnies minières et l’Etat. Toutefois, comme il est expliqué ci-dessous, l’avant-projet de loi minière envisage la conclusion des conventions minières conformes à une convention type annexée à l’avant-projet avec tous les titulaires de Permis d’Exploitation, dans l’objectif de préciser et stabiliser les termes et conditions applicables à leurs projets sans déroger à la loi. Les principales propositions innovatrices introduites dans cet avant-projet de loi minière pour considération sont celles résumées ci-dessous.

  1. L’ETENDUE DE L’AVANT-PROJET DE LOI MINIERE

L’avant-projet de loi minière ne propose de régir que les substances minérales ou fossiles solides classées en substances minières, y compris le charbon, et en substances de carrières. Les autres ressources naturelles - notamment l’eau, l’énergie géothermique et les hydrocarbures liquides ou gazeuses – continuent à être régies par la Loi Minière de 1976, jusqu’à l’adoption d’un nouveau cadre juridique pour ces dernières substances.

L’avant-projet de loi minière, comme la Loi Minière de 1976, prévoit un régime juridique et fiscal pour les « substances minières » et un autre régime en parallèle pour les « substances de carrière ». Toutefois, l’avant-projet réserve la classification de « substance de carrière » aux matériaux de construction d’usage courant en Haïti, à l’exclusion des pierres marbrières et d’autres matériaux dont le marché principal est international. Toutes les substances minérales solides qui ne sont pas classées en « substances de carrière » sont classées en « substances minières ».

Contrairement à la Loi Minière de 1976, l’avant-projet de loi minière réglemente en plus l’exploitation artisanale de l’or alluvionnaire, ainsi que le traitement, le transport et la commercialisation des produits de cette activité.

  1. LE CADRE INSTITUTIONNEL

Pour mettre en œuvre la loi, l’avant-projet de loi minière fait référence à l’Autorité Minière Nationale (AMN), en charge de contrôler la prospection, l’exploration et l'exploitation des substances minérales solides ou substances fossiles solides au nom de l'Etat. L’AMN est exercée par le Bureau des Mines et de l'Energie (BME) ou tout autre organisme public appelé à lui succéder. La loi rappelle ses fonctions essentielles en ce qui regarde i) l’octroi et la gestion des titres miniers ainsi que des Conventions Minières afférentes (fonction cadastrale et technique), ii) le suivi, le contrôle ou l’encadrement des opérations minières et de carrière (fonction d’inspection et de formation), et iii) la gestion et la diffusion de l’information géo-scientifique (fonction de service géologique).
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