Cours. État des lieux








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Projet de loi

pour une République numérique

Etude d’impact

Article 19
Principe de loyauté vis-à-vis des consommateurs




Le projet de loi énonce une nouvelle obligation générale de loyauté de l’information vis-à-vis des consommateurs. Le projet de loi adopte également une définition générique de ces « plateformes numériques » qui permet d’appréhender la globalité des évolutions en cours.



  1. État des lieux


Comme l’a précisé le Conseil d’Etat dans son étude annuelle de 2014 « le numérique et les droits fondamentaux », « deux catégories d’acteurs jouent un rôle particulièrement important dans la diffusion des contenus sur internet : les opérateurs de communications électroniques qui les acheminent vers les utilisateurs finaux ; les plateformes qui proposent des services de référencement et de classement indispensables pour faire le tri dans la masse des informations et services disponibles ».
Or, en l’état actuel de la réglementation, les consommateurs ne disposent pas d’informations suffisamment précises et transparentes sur les règles de référencement et de classement mises en œuvre par certains professionnels.
L’article 134 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a toutefois inséré dans le code de la consommation à l’article L.111-5-1 une nouvelle disposition qui prévoit que « sans préjudice des obligations d’information prévues à l’article 19 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, toute personne dont l’activité consiste à mettre en relation, par voie électronique, plusieurs parties en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un bien ou d’un service est tenue de délivrer une information loyale, claire et transparente sur les conditions générales d’utilisation du service d’intermédiation et sur les modalités de référencement, de classement et de déréférencement des offres mises en ligne.
« Lorsque seuls des consommateurs ou des non-professionnels sont mis en relation, la personne mentionnée au premier alinéa du présent article est également tenue de fournir une information loyale, claire et transparente sur la qualité de l’annonceur et les droits et obligations des parties en matière civile et fiscale. « Lorsque des professionnels, vendeurs ou prestataires de services sont mis en relation avec des consommateurs, la personne mentionnée au premier alinéa du présent article est également tenue de mettre à leur disposition un espace leur permettant de communiquer aux consommateurs les informations prévues à l’article L. 121-17.
Ainsi, le législateur a-t-il souhaité rendre plus transparente et loyale l’information à destination des consommateurs à l’occasion d’une mise en relation en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un bien ou d’un service. Ce principe inscrit dans la loi est limité aux mises en relation opérées soit dans le cadre des places de marchés (« marketplace ») soit à l’occasion d’une consommation dite collaborative entre consommateurs. A ce titre, un groupe de travail spécifique aux plateformes et à l’économie collaborative a été mis en place au sein du conseil national de la consommation composé paritairement de représentants d’associations de consommateurs et de représentants de professionnels. Les travaux devront permettre au gouvernement de prendre le décret d’application mentionné dans la loi du 5 aout précitée.
Toutefois, en dehors de cette disposition, les plateformes ne sont pas précisément définies en droit et relèvent globalement des services de la société de l’information tels que définis par la directive 2000/31 ainsi que par la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique sans qu’un principe général de loyauté et de transparence soit inscrit dans le code de la consommation. C’est pourquoi, l’article 13 propose de définir la notion de plateforme lorsqu’elle intervient dans le cadre exclusivement de la consommation et d’inscrire un principe de loyauté et de transparence et de préciser certaines informations fondamentales sur lesquelles il convient que l’information des consommateurs soit particulièrement claire.



  1. Description des objectifs poursuivis


Dans ce cadre et dans le respect de la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects techniques des services de la société de l’information et notamment du commerce électronique, des dispositions améliorant la transparence et l’information vis-à-vis des usagers des plateformes permettront d’améliorer le niveau de protection des échanges.
Il s’agit, notamment, de garantir une exigence de transparence à l’égard des usagers sur les conditions de référencement des offres de vente, achat, prêt, et échanges et sur leurs droits et obligations.
Le projet de loi introduit donc dans le code de la consommation une définition des plateformes en ligne en fonction de leur activité. L’objectif poursuivi est, à l’instar, de ce qui a été adopté dans le cadre de l’article 134 de la loi du 6 août 2015 et de l’article L. 111-5 du code de la consommation sur les sites comparateurs inséré par la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, de mieux informer le consommateur avant qu’il effectue son choix d’achat de biens ou de prestation de services.

Seules les activités consistant à référencer, classer des contenus, des biens ou services proposés ou mis en ligne par des tiers ou de mettre en relation, par voie électronique, plusieurs parties en vue de la vente, de la fourniture d’un bien ou service, y compris non rémunérés, entrent dans le champ de la mesure. Cette limitation permet d’éviter d’imposer une obligation d’information à tous les sites Internet quel que soit leur champ d’activité.
En cohérence avec la disposition adoptée dans le cadre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, le projet de loi pose le principe d’une d’information loyale et transparente de la plateforme aux consommateurs sur les conditions générales d’utilisation du service, les modalités de référencement, de déréférencement et de classement des contenus.
La disposition prévoit, en outre, que les plateformes sont tenues de préciser l’existence ou non d’une relation contractuelle ou de liens capitalistiques avec les personnes référencées, ou l’existence d’une rémunération et son impact sur le classement, ce qui contribue à l’information loyale des consommateurs.



  1. Options possibles et nécessité de légiférer


La consultation du Conseil national du numérique et les contributions de nombreux acteurs du numérique ont mis en évidence la nécessité d’améliorer la clarté et la loyauté de l’information des consommateurs.
La Fédération de la Vente à Distance (FEVAD) a mis en place, il y a plusieurs années, une charte de bonnes pratiques pour le commerce en ligne. Mais cet outil non contraignant et n’est pas applicable à toutes les entreprises intervenant sur Internet. Les contrôles menés par la DGCCRF, qui se sont accrus avec l’essor du commerce en ligne et de l’économie collaborative, confirment les limites de l’information des consommateurs sur les plateformes numériques.
Il apparaît donc nécessaire d’inscrire la mesure dans l’ordre juridique national.
En l’espèce, cette mesure vient compléter les dispositions du code de la consommation relatives aux sites comparateurs, aux places de marché et aux sites œuvrant dans le champ de l’économie collaborative qui sont soumis à une obligation d’information transparente et loyale.



  1. Analyse des impacts des dispositions envisagées


Impact pour les consommateurs/particuliers
Les utilisateurs des plateformes telles que définies par le projet de loi disposeront d’une information claire et transparente sur le classement des offres. Ils seront informés sur les modalités de référencement et déréférencement des annonces.
Ils disposeront en outre d’informations précises sur les conditions générales d’utilisation des sites et critères transparents de classement des offres notamment lorsque ces placements d’offres font l’objet d’une rémunération.
Impact pour les entreprises
Le projet de texte implique que les plateformes modifient l’ergonomie de leurs sites en ligne afin que les informations auxquelles elles sont tenues puissent y apparaitre de manière claire et lisible.
Impact pour les administrations et impacts budgétaires
La mise en œuvre de la mesure appellera des contrôles par les services habilités par le code de la consommation, donc ceux de la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes. Elle entraînera vraisemblablement la création d’un contentieux administratif spécifique lié aux recours formés à l’encontre des décisions d’amendes administratives prises par la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, en cas de non-respect des obligations mises à la charge des professionnels. Cette nouvelle disposition engendrera nécessairement une mobilisation des services et des moyens supplémentaires ou une réorientation des priorités.
Impact sur l’ordre juridique interne/communautaire
Cette mesure introduit dans le code de la consommation des dispositions participant à l’amélioration du niveau d’information précontractuelle du consommateur. Elle s’inscrit dans la réflexion menée par la Commission européenne dans le cadre de l’agenda numérique qui s’intéresse notamment au rôle des plateformes, à la transparence et la loyauté des informations communiquées par ces plateformes à leurs utilisateurs.



  1. Consultations menées :


Entreprises du secteur, Conseil national de la consommation.


Article 20

Loyauté et régulation des plateformes

L’article 20 a pour finalité d’instituer la mise en œuvre d’une autorégulation des plateformes dont l’activité dépasse un seuil de nombre de connexions et de permettre aux ministres chargés de l’économie et du numérique de disposer d’éléments probants permettant un contrôle pertinent de l’activité de ces plateformes au regard de leurs obligations de loyauté et de transparence.
Il s’agit donc, au-delà des obligations inscrites dans le code de la consommation et définies à l’article 20, d’encourager les principales plateformes, dont l’impact sur l’économie et le pouvoir de marché sont très forts, à formaliser et mettre en œuvre de bonnes pratiques en matière de relations commerciales, à destination des consommateurs (afin de leur permettre de bénéficier d’une information claire et loyale) comme à destination des entreprises ayant des relations contractuelles avec les plateformes (afin de veiller à l’équilibre des conditions contractuelles).



  1. Etat des lieux :


Les principales plateformes en ligne, qui correspondent à des services variés (moteur de recherche, place de marché, plateforme d’intermédiation par exemple dans le domaine de l’économie collaborative) se caractérisent par un fort pouvoir de marché, renforcé par des effets de réseau très importants (« winner takes all »). Cette concentration se retrouve aussi bien du côté des consommateurs (par exemple le moteur de recherche de Google dispose d’une part de marché supérieure à 90% en Europe) que du côté des professionnels (annonceurs, etc.) ayant des relations commerciales avec les plateformes (par exemple, dans le domaine de la réservation hôtelière, différentes études suggèrent que les trois quarts des hôtels en France seraient référencés sur le site Booking.com, les réservations par cette agence en ligne représentant 30% de leur chiffre d’affaires). La loyauté de ces grandes plateformes dans leurs relations avec les consommateurs comme avec les entreprises revêt donc des enjeux économiques tout particuliers.
De manière générale, l’article 20 du projet de loi prévoit que toute plateforme en ligne est tenue de délivrer une information loyale, claire et transparente aux utilisateurs.
Il convient d’encourager les principales plateformes (notamment au regard de leur audience ou part de marché) à aller plus loin et de renforcer la transparence en permettant à leurs utilisateurs de mieux comprendre leurs conditions commerciales, et le cas échéant de mieux les comparer. Or, en l’état de la réglementation, les plateformes et notamment celles dont l’audience est importante, ne sont pas fédérées : ceci conduit à la mise en œuvre de pratiques distinctes, qui pourraient faire l’objet d’une mise en commun afin d’évaluer de manière précise la manière dont celles-ci mettent en œuvre leur obligation de loyauté et de transparence.
Il n’existe à ce jour aucune instance spécifique ni lieux d’échanges entre les plateformes les plus importantes et les principales parties prenantes, qui conduirait à développer pour l’ensemble du secteur des bonnes pratiques et permettre aux autorités publiques de contrôler plus aisément ces entreprises.

  1. Description des objectifs poursuivis



Pour assurer la pleine effectivité de la mise en œuvre des principes de loyauté et de transparence, la mesure consiste à encourager les plateformes dont l’audience est importante à définir des bonnes pratiques et des indicateurs de référence et à rendre publique, périodiquement, l’évaluation de leurs propres pratiques. L’établissement d’indicateurs de performance et l’évaluation de leur application doivent permettre aux utilisateurs de disposer d’éléments améliorant leur confiance envers cette nouvelle économie numérique.
L’article prévoit, par ailleurs, pour réserver la mesure aux principales plateformes, qu’un décret fixera le seuil de connexions au-delà duquel les plateformes en ligne seront soumises à ces obligations. Ces bonnes pratiques pourront toutefois servir également de référence aux plateformes de plus petite envergure.
Afin de répondre aux attentes des parties prenantes et de rechercher une harmonisation des bonnes pratiques, des indicateurs et des informations transmises (et d’en faciliter la comparaison), il est souhaitable de prévoir une concertation entre les plateformes visées par cette mesure, ainsi qu’avec les parties prenantes.
Afin de disposer d’une concertation efficace et éviter l’écueil d’une collusion entre les acteurs les plus importants du secteur, les modalités d’organisation de cette concertation seront fixées par décret. L’article 20 prévoit la participation des pouvoirs publics, des organisations professionnelles, des associations de consommateurs ou d’utilisateurs et de personnes qualifiées. L’instance de concertation pourra s’appuyer sur des commissions consultatives existantes, notamment le Conseil national de la consommation et le Conseil national du numérique.
L’élaboration et la diffusion de bonnes pratiques, la détermination d’indicateurs pertinents de performance permettront également aux pouvoirs publics de mieux appréhender cette économie et de procéder si besoin à des enquêtes.
La disposition prévoit par ailleurs que les ministres chargés de l’économie et du numérique peuvent s’ils estiment nécessaire publier la liste des plateformes non vertueuses ne respectant par leur obligation et demander toutes informations utiles. Il s’agit par-là de compléter la possibilité de mener les enquêtes et de permettre aux ministres de veiller à la bonne efficacité de la concertation et des initiatives des plateformes.



  1. Options possibles et nécessité de légiférer



L’autorégulation des plateformes aurait pu être prise en charge par les acteurs professionnels eux-mêmes (de type labellisation ou charte de bonnes pratiques). Pour autant, en dépit des échanges récurrents sur cette question depuis plusieurs années, aucune initiative n’a véritablement germé pour progresser collectivement sur les principes de loyauté et d’auto-régulation.
Il est apparu plus adapté de formaliser et structurer, dans la loi, l’action attendue des plateformes ainsi que l’organisation de la concertation avec tous les acteurs concernés (notamment les représentants d’associations de consommateurs ou d’utilisateurs et les pouvoirs publics).
Par ailleurs, la disposition prévoyant la possibilité pour les ministres en charges de l’économie et de numérique de publier la liste des entreprises non vertueuses impose de légiférer tout comme le principe d’une publication des indicateurs et de l’évaluation à la charge des professionnels concernés.


  1. Analyse des impacts des dispositions envisagées


Impact pour les consommateurs/particuliers
Les utilisateurs des plateformes telles que définies par le projet de loi disposeront d’une information sur les pratiques exercées par les plateformes en ligne. Le projet prévoit en effet une diffusion publique des indicateurs de performance.
Impact pour les entreprises
Le projet de texte porte sur les principales plateformes, au-delà d’un seuil de connexions. L’objectif est de viser, par ce moyen, une à quelques dizaines de plateformes structurantes pour l’économie française.
Pour ces plateformes, le projet implique que les plateformes acceptent de participer loyalement et en toute transparence à l’élaboration des indicateurs de suivi de performance et d’évaluer périodiquement leurs pratiques (la fréquence sera définie par voie réglementaire, mais une évaluation annuelle et/ou à chaque modification des conditions générale de vente ou des conditions générales d’utilisation semblerait adaptée).
Impact pour les administrations et impacts budgétaires

Ces nouvelles missions nécessitent la mobilisation de moyens humains complémentaires au-delà des attributions de contrôle déjà existantes. En effet, l’autorégulation et son contrôle par l’administration avec l’éventuelle publication de la liste des entreprises non respectueuses des principes de loyauté et de transparence est une nouvelle mission.
Impact sur l’ordre juridique interne/communautaire
Cette mesure introduit dans le droit français des dispositions visant à déterminer des indicateurs de performance et de résultats des plateformes en ligne en termes de respect du principe d’une information loyale, claire et transparente. L’élaboration des indicateurs viendra alimenter l’évolution en cours au sein de l’Union européenne, notamment l’action menée par la Commission dans le cadre de sa stratégie pour le marché numérique. En effet, la Commission européenne a lancé en septembre 2015 une enquête qui devrait aboutir à d’éventuelles propositions visant à modifier le fonctionnement et l’encadrement des plateformes en ligne.

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