Résumé Cet article aborde la question de la nouvelle gouvernance des institutions médico-sociales françaises au regard de l’avènement des politiques sociales françaises et européennes.








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L’impact économique des politiques sociales législatives au sein de la gestion des établissements médico-sociaux.

Laurie BEURION, Cnam, Université Paris.


Résumé



Cet article aborde la question de la nouvelle gouvernance des institutions médico-sociales françaises au regard de l’avènement des politiques sociales françaises et européennes. Car depuis ces dernières années, une partie des institutions d’économie sociale et solidaire oeuvrent pour la mise en place de politiques sociales qui légifèrent leur structure gestionnaire.

En effet, les établissements et services sociaux et médico-sociaux ont pour principale mission d’aider les personnes fragiles, les personnes en situation de précarité, d’exclusion, handicapées et âgées. Cette mission est davantage définie et clarifiée par l’avènement de politiques nationales et européennes permettant de répondre et de s’adapter aux besoins actuels et futurs du secteur.

INTRODUCTION
Une intervention initiée pour répondre à une aspiration, subvenir à un besoin, apporter une solution ou profiter d’une opportunité d’action afin de modifier des relations sociales, de transformer un cadre d’action ou de proposer de nouvelles orientations actuelles suppose l’apparition d’innovations sociales. En se combinant, les innovations peuvent avoir à long terme une efficacité sociale qui dépasse le cadre du projet initial (entreprises, associations,…) et représenter un enjeu qui questionne les grands équilibres sociétaux. Elles deviennent alors une source de transformations sociales et peuvent contribuer à l’émergence de nouveaux modèles de développement. (B. Lévesque, 2005)
Les chercheurs ont souvent mené leur recherche en partenariat avec les milieux concernés de sorte que la théorisation des innovations résulte souvent d’une co-construction de la part des chercheurs, des intervenants et des pouvoirs publics. (Mytelka et Smith, 2003)

Depuis une vingtaine d’années, l’Economie Sociale est conviée à prendre une part de plus en plus importante dans la production et la livraison de biens et services d’intérêt général. (Marie J Bouchard, Gilles Bourque et Benoît Lévesque, 2000)

Les difficultés rencontrées par les économies à renouer avec le plein emploi et la crise de l’Etat Providence ont des conséquences importantes sur le paysage des organisations d’Economie Solidaire. De nouveaux besoins apparaissent, liés au chômage, à l’exclusion, au vieillissement. Les pouvoirs publics établissent des dispositions législatives et les chercheurs cherchent des moyens de mesurer leur apport socioéconomique et de démontrer de façon tangible leur contribution à la société. De cette démonstration dépend en grande partie la place qu’ils occuperont dans les nouvelles configurations institutionnelles qui se constituent en réponse aux insuffisances du fordisme et du providentialisme. Des services qui étaient traditionnellement, des services sociaux apparaissent comme de nouveaux marchés porteurs pour les entrepreneurs.

Loin d’être nouveaux, les débats sur les méthodologies s’ouvrent à des défis particuliers lorsqu’il est question d’évaluer les entreprises et les organisations de l’Economie Sociale en fonction de leurs objectifs spécifiques, à savoir de faire un lien entre l’économique et le social, de privilégier la démocratie locale des acteurs concernés et de produire des externalités positives c'est-à-dire des impacts constructifs sur les collectivités dans lesquelles elles interviennent. (B. Levesque 2005). L’approche théorique et l’approche politique des innovations se sont retrouvées dans une relation de fertilisation croisée ou de coévolution. (Metelka, 2001 ; Caraça, 2004). En reliant le système socio technique à l’entreprise puis au système de production, la théorie des systèmes d’innovations cherche à rendre compte de la croissance et du développement économique à partir des innovations. Le développement social renvoie assez spontanément à la question sociale qui a donné ainsi lieu à « un ordre inventé », résultant de la confrontation de l’économique et du politique. (Donzelot, 1984 ; Castel, 1995)

Si la plus grande partie de la littérature portant sur les innovations concerne le développement économique, le développement social représente également un champ de recherche où il est fortement question d’innovation sociale, en liaison le plus souvent avec l’Etat Providence, les nouveaux mouvements sociaux et la société civile. (B. Levesque, 2005).

L’Economie Sociale et Solidaire contribue une sorte de laboratoire de l’innovation puisqu’elle repose sur l’association de personnes qui se mobilisent généralement pour relever le défi des aspirations et des besoins non satisfaits par le marché ou l’Etat, ou par les deux ce qui la contraint à innover. (Greffe 2003, Levesque 2004, Boutillier, Decailot et alii 2002) (B. Enjolras, 2002).
L’économie sociale est constituée par des organisations sociales ou des entreprises collectives consolidées ou en émergence appartenant aux secteurs coopératif, mutualiste ou associatif. Cette économie se différencie de l’économie privée ou publique. Elle repose sur l’engagement citoyen à partir duquel sont actualisées des aspirations individuelles et collectives et sont expérimentées des solutions socio-économiques novatrices en réponse à des problèmes sociaux et économiques.
1. POLITIQUES SOCIALES, INNOVATIONS, EVALUATION ET ORGANISATIONS NON LUCRATIVES

Les transformations de l’Etat-providence et de l’Etat régulateur mènent à développer des montages mixtes qui associent des instruments de l’économie publique avec d’autres instruments du secteur privé et de l’économie sociale (Monnier et Thirry, 1997).

En ce sens, il s’agit d’évaluer les entreprises d’économie sociale comme autant de « périmètres de solidarité » participant à une architecture d’ensemble de l’intérêt général. (Bernier, Bouchard, Lévesque, 2003)

Dans cette optique, les démarches évaluatives peuvent permettre de mieux saisir la spécificité de l’Economie Sociale, notamment, rendre visible sa contribution à la définition de l’intérêt général, en tant qu’intérêt public, en tant qu’intérêt collectif des communautés et en tant qu’intérêt commun des personnes associées aux organisations de l’économie sociale. (Bouchard, Bourque, Lévesque, 2001 ; Patenaude, 2001)
L’évaluation peut être plus qu’un bilan ex-post des réalisations mais un processus ex ante de choix objectifs et de planification des activités. L’évaluation se décline en au moins trois dimensions. (Marie J Bouchard) La dimension organisationnelle recouvre la performance particulière des entreprises d’Economie Sociale en termes d’efficacité, de productivité, etc. La dimension d’utilité sociale concerne les impacts qui ont une valeur ajoutée caractéristique à l’Economie Sociale, tels les effets structurants sur le secteur ou sur le territoire, la mobilisation du milieu, les partenariats avec les autres acteurs sociaux, effets de redistribution…

La dimension institutionnelle renvoie aux innovations sociales en regard au modèle de développement, à la gouvernance des activités économiques, tant sur le plan territoriale que sur le plan sectoriel, à l’émergence de nouvelles règles du jeu, au potentiel novateur de l’économie sociale vis-à-vis du tout-à-l’Etat ou du tout-au-marché.

La réflexion et la recherche sur l’évaluation doivent permettre d’établir des passerelles entre le développement économique et le développement social et indiquer en quoi l’économie sociale participe à ses transformations. (Marie J Bouchard)

Les nouvelles politiques sociales participent à la rénovation du secteur médico-social, modifient les caractéristiques gestionnaires de ces institutions et participent à l’avènement d’une nouvelle donne qui va conduire nécessairement à repenser le management des institutions du secteur médico-social par l’amélioration continue des services proposés.
Le concept de gouvernance permet d’aider à mieux penser l’articulation des pratiques et des évolutions au sein de la gestion des instituts du secteur social. La gouvernance permet de décrire un changement de style dans le mode de gouvernement ou de gestion à quelque niveau où l’on se situe, elle attire l’attention sur la pluralité des acteurs, relevant de logiques différentes qui interviennent dans le processus d’actions collectives.
L’avènement des politiques sociales tend à ammener une nouvelle dynamique gestionnaire et réaménager ainsi l’environnement interne et externe des associations du secteur médico-social. L’offre du secteur est dominée par des institutions relevant de l’économie sociale et solidaire.


Selon les recherches, les forces de l’économie sociale au plan de l’innovation sont, en premier lieu, sa proximité des collectivités locales et des lieux d’appartenance qui lui permet de bien identifier les aspirations et les besoins nouveaux, de trouver très rapidement des solutions inédites. En 2ème lieu, sa capacité à mobiliser des ressources diversifiées (ressources marchandes, ressources non marchandes et non monétaires provenant de la réciprocité et des dons) s’impose au regard des autres formes d’entreprises. En 3ème lieu, les règles qui la définissent juridiquement au plan de la répartition du pouvoir et des résultats, offrent une garantie d’équité, tout en favorisant l’engagement des membres. En 4ème lieu, la prise en charge conjointe du social et de l’économique, des externalités et du long terme lui permet de s’inscrire assez spontanément dans la logique du développement durable.
L’économie sociale devient aussi un lieu privilégié pour observer à la marge des innovations sociales qui affectent, par la suite, l’ensemble du champ du développement social et qui relèvent en même temps, de nouveaux enjeux de transformations de l’ensemble de la société et de l’économique. (B. Lévesque, 2004). Les innovations sociales dans le domaine du développement social sont associées étroitement à l’état providence tant d’un point de vue historique que du point de vue de la diversité des forces actuelles d’Etat providence. (B. Lévesque, 2005) 
D’un point de vue historique, les coopératives, les associations et les mutuelles porteuses en leur temps d’innovations sociales ont précédé l’état providence, allant même à contribuer à son émergence (Gueslin, 1998 et PetitClerc, 2004), mais ce dernier tendra au 20ème siècle à prendre leur place ou à les intégrer selon des configurations nationales relativement spécifiques (Esping Andersen 1999, Evers et Laville 2004).

De nombreuses recherches (Jette 2005, Jette, Lévesque, Muger et Vaillancourt 2000, Laville 1994 ; Evers et Liebig 1996 Laville 1992 ; Parlier 2004) tendent à montrer que depuis au moins deux décennies, les associations plus largement la nouvelle économie sociale, participent à un refaçonnage de l’Etat providence qui s’impose en raison d’une triple crise (Thériault, 2004).

En 1er lieu, une crise fiscale provenant d’une croissance quasi exponentielle des besoins dont la satisfaction est reportée sur l’Etat dans un contexte d’effritement des solidarités basées sur la proximité. Cette crise fiscale devient une crise politique puisqu’une partie croissante des citoyens s’inquiète de prélèvements fiscaux qui pourraient atteindre les 50% des revenus imposables. En 2ème lieu, une crise de rigidité provenant d’une gouvernance centralisée et hiérarchique propre à la société industrielle de l’après seconde guerre. Gouvernance de moins en moins adaptée aux sociétés complexes qui reposent sur la mobilisation d’une grande diversité d’acteurs et de ressources. En 3ème lieu, une crise résultant d’un déficit de démocratie dans les Etats Providence où la participation des usagers est d’autant plus nécessaire que ces derniers sont coproducteurs avec les professionnels des services personnels.
A cette triple crise des divers types d’Etat providence s’ajoutent ce qu’Esping Andersen (1999) appelle des « chocs externes » que constituent la transformation de la structure familiale (instabilité de la famille, famille monoparentale et son incapacité à assumer certaines formes d’entraide), la multiplication de nouveaux risques (chômage de longue durée, exclusion, vieillissement de la population combiné à un faible taux de natalité, nouvelles maladies liées au développement économique), la globalisation (en raison des interdépendances, l’état providence ne saurait exister dans un seul pays), les nouvelles technologies et les sciences de la vie.

Sous cet angle, les associations et la nouvelle économie sociale contribuent au refaçonnage de l’Etat providence, à partir de nombreuses innovations sociales.

Les innovations portées par la nouvelle économie sociale participent d’une manière significative à la transformation du développement social sous trois aspects celui du paradigme guidant les actions et interventions dans ce domaine et celui des arrangements institutionnels susceptibles de renouveler l’état providence, sans oublier des innovations organisationnelles. (Giddens, 1998)

Plus largement, l’Etat Providence se combinerait à une société providence pour favoriser la décentralisation, l’initiative et la prise en main, à travers entre autre, le tiers secteur, les associations et l’Economie Sociale, notamment pour la livraison des services sociaux.

S’il va de soi que l’institutionnalisation suppose l’intervention de l’Etat pour donner l’existence juridique aux associations et pour finir, les ressources nécessaires à la diffusion des innovations sociales, il faut ajouter selon Benoît Lévesque que l’institutionnalisation repose habituellement sur un compromis social entre les pouvoirs publics et les parties prenantes.
Dans le cas de l’institutionnalisation négociée et du partenariat, l’espace public représenterait le lien qui permet de construire les besoins et les aspirations en demande sociale, non par simple agrégation de choix individuels comme sur le marché, mais par délibérations entre parties prenantes en vue de dégager un bien commun. (B. Lévesque, 2005)
Dans cette perspective, la nouvelle économie sociale de même que les associations basées sur l’engagement volontaire est appelée à jouer un rôle stratégique. En effet, elles constituent autant de micro-espaces publics ouverts à la délibération tout en créant les conditions nécessaires pour le développement d’une solidarité de proximité. (Laville et Sainsaulieu 1999 ; Dacheux et Laville 2003)


A partir de l’avènement des dispositions des politiques sociales nouvellement applicables au sein de la gestion des instituts médico-sociaux, on pourrait avancer l’hypothèse d’un modèle français d’innovation sociale lié à l’évaluation des impacts formulés par ces dernières.

Le nouveau modèle en émergence laisse entrevoir de nouveaux rapports entre le développement économique et le développement social. Si les dépenses sociales dans le fordisme ou le keynésianisme pouvaient représenter des débouchés pour les entreprises, il est possible d’imaginer un nouveau cercle vertueux dans le cadre d’une économie ouverte voire mondialisée où les dépenses dans le social deviennent des investissements qui permettent à une économie nationale de devenir plus compétitive en raison de l’importance des inputs non marchand dans la nouvelle économie. (B. Lévesque, 2005)
2. L’AVENEMENT DES POLITIQUES SOCIALES AU SEIN DU SECTEUR MEDICO SOCIAL, DEBUT DU 21 ème SIECLE.

Au début de ce siècle, l’avènement des politiques sociales amène à penser les nombreux bouleversements engendrés. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale fixe les règles relatives notamment aux droits des personnes, à la création et au financement des établissements de services sociaux et médico-sociaux. Cette loi, qui réforme celle du 30 juin 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales, met tous les acteurs de l’action sociale et médico-sociale sur le même plan : organismes privés à but non lucratif, organismes publics, organismes privés à but lucratif.
Selon un rapport de M. Hammel, en direction de l’Assemblée Nationale du 24 Janvier 2001. Le secteur médico-social est la fois vaste et hétérogène. Les établissements et services visés, qui sont en majorité gérés par des associations, ont en commun d’intervenir en direction des publics fragiles. Il concerne à la fois les personnes âgées, les personnes handicapées, les personnes en difficulté sociale et les jeunes relevant de l’aide sociale ainsi que ceux relevant de la protection judiciaire de la jeunesse.

Ce secteur comprend 24 500 institutions qui comportent 1,05 millions de lits et emploient 400 000 professionnels dans l’objectif de répondre aux besoins exprimés et rencontrés.

Les institutions d’action sociale quelles soient privées ou publiques se voient fixer des objectifs par la loi, comme celui de concourir à la promotion des personnes et de participer à des missions d’intérêt général et d’utilité sociale. Et la démarche contractuelle comme les outils que la loi institue au service des personnes (contrat de séjour, conseil de la vie sociale…) correspondent à l’essence même des associations.
La réforme de l’ancienne loi du 30 juin 1975 a d’ailleurs été vivement souhaitée par les associations qui depuis 1995, se sont mobilisées en ce sens. Ces dernières ont en effet appelé à enrichir sans déconstruire afin de mieux affirmer les droits des personnes dans les établissements et services, prendre en compte les nouvelles réponses apportées aux publics fragiles et faire face à la complexité des politiques publiques.

La loi du 2 janvier 2002 a redéfini les relations entre les pouvoirs publics et les gestionnaires d’établissements et de services sociaux et médico-sociaux, et entre ces derniers et les personnes accueillies ou suivies.
La loi du 11 Février 2005 valorise et favorise une meilleure qualité de vie pour les personnes enfants ou adultes handicapées. Elle met en œuvre le principe d’un droit à compensation (financement d’un projet de vie), de reconnaissance à tout enfant porteur de handicap, le droit d’être inscrit en milieu ordinaire et définit l’obligation d’accessibilité et de bonne vie. Elle réaffirme en créant également les maisons départementales des personnes handicapées, l’obligation d’emplois d’au moins 6% de travailleurs handicapées pour les entreprises de plus de vingt salariés tout en renforçant les sanctions.
Les champs d’activité concernés par la loi ont été élargis : par rapport à l’ancienne loi du 30 juin 1975, la loi 2002-2 couvre davantage d’établissements et de services sociaux et médico-sociaux. Parmi les nouveaux entrants, on peut citer les services d’aide à domicile aux personnes âgées, aux adultes handicapés ou atteints de pathologies… Entrer dans le champ d’application de la loi du 2 janvier 2002, c’est rappeler que les établissements et services concernés ne peuvent pas être crées librement. L’administration, le préfet ou le président du conseil général doit donner son accord en délivrant une autorisation de création préalable. Les gestionnaires qui créent un équipement sans autorisation s’exposeraient à des sanctions pénales et à la fermeture administrative de l’équipement.
Cela signifie ensuite que les relations entre les gestionnaires et les pouvoirs publics sont organisées par la loi. La loi précise les règles d’allocation des ressources, de contrôle et de fermeture des établissements et services, d’agrément et d’opposabilité financière des conventions collectives.

Quant au Plan de développement des services à la personne, le 26 Juillet 2005, a pour objectif de construire un pôle d’excellence nationale en modernisant les modalités de réponses aux attentes et besoins des usagers. Ce développement repose par la création d’emplois et à la mise en place de véritables filières professionnelles mieux reconnues et plus fortement structurées. L’Agence nationale est chargée de promouvoir cette impulsion par l’encouragement à la création d’enseignes et d’adapter les règlementations afin de dynamiser les règlementations afin de dynamiser le développement d’une offre plurielle de qualité.
Depuis quelques années, les institutions de ce secteur connaissent de profondes mutations au sein de leur environnement interne et externe. Les pouvoirs publics ont souhaité réorganiser leur gestion dans un contexte où les besoins des usagers bénéficiaires de ces services s’accroissent.
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